论财政发展观的创新.doc

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1、论财政发展观的创新内容提要:本文以我国新的历史发展阶段为背景，提出财政发展观应与时创新的观点。这些观点涉及如何看待财政体制改革的历史过程、如何理解财政的积极性、如何认识在发展中解决财政问题的重要性、如何完成1998年以来积极财政的转型等方面。财政发展观的创新对于落实十六届三中全会《决定》有关财政工作的要求，具有总揽的意义。　　关键词：财政发展，体制改革，政策转型　　提出财政发展观的创新，是基于我国经济转轨和经济发展的大背景做出的判断。由于体制背景和发展背景的动态特征，财政宏观调控在不同的阶段面临不同的进程和形势，必须适应不断变化的经济运行和

2、体制运行的要求，以使特定的发展观与特定的阶段特征具有相互适应和激励的效果。具体而言，就是在推进整个改革的同时完善财政自身的改革，在推动全面发展的同时完成财政自身的发展。　　十六届三中全会《决定》将促进经济增长、优化结构和调节收入确定为财政宏观调控的重要功能，并强调以完善财税体制、完善财政政策的有效实施方式来确保这些功能的发挥。这些思想意味着在从初步建立社会主义市场经济体制完善社会主义市场经济体制、从总体实现小康到全面建设小康的特定阶段，财政-经济之间的作用关系也发生新的变化，财政需要用新的发展观来分析问题、解决问题，推进改革和发展。本文力图

3、在这方面提出一些观念和政策层面的看法。　　一、用历史观点把握财政发展的内涵　　财政发展变化的原因从根本上讲，是转轨深化、市场化、政府-市场关系调整的结果和要求。这种变化是全方位的，包括财政的性质、职能、体制、管理等，还包括财政与经济的关系以及财政作用于经济的方式。　　在传统计划经济体制下，市场受到排斥，政府包揽了几乎所有资源的配置，财政既是资源配置的主要方式，也是决定经济运行的直接手段。改革开放以后，随着政府-市场边界的重新调整与界定，政府逐步退出一些领域的资源配置，或是不再参与一些新的领域的资源配置，财政的职能也相应进行调整，如对企业的放

4、权让利以扩大企业经营自主权，对外资企业、个体私营企业、经济特区等实行特殊的税收减免政策等。这些调整表面上是财力状况的变化和决定经济运行能力的下降，实质是生财、聚财、用财观念的变化，更深一层则是随着市场化进程而导致的财政职能及体制的相应调整。　　20世纪90年代中期，随着社会主义市场经济体制基本框架的确立，市场逐步在经济运行中发挥配置资源的基础性作用，此时的整个经济运行明显表现为市场主导型。市场主导的特点是效率优先，但同时也存在着配置无效的领域和无法自动实现公平的问题，这些方面需要政府出面来加以解决，也是新体制下财政改革的方向。在这样的体制背

5、景下，1994年的财税体制改革是我们第一次按照市场经济要求进行的体制设计，总体上是成功的，这在以后的财力增长和调控能力方面都得到了证明。这次改革的着力点主要集中在如何解决改革开放的前15年中由于“放”、“让”所导致的财政总体实力过弱、财政体制内部财权关系混乱、中央财政调控能力严重不足等问题。这既反映了以“放”“让”8发展经济的效率递减，也反映了财政的日益不堪重负，改革意味着一种启动和发展经济模式的结束，当时我们叫做振兴财政。但是客观地讲，改革对于财政职能的重新界定与调整是不明确的，至少在以后的实际操作中是如此。这种不明确突出表现在两个方面：

6、一是财政支出的结构没有大的变化，经济建设与行政事业支出仍然占相当大的比重，公共事业发展支出增长仍然不足，新增财力在使用上的政策导向不够突出。1998年以来虽然中央迅速增长的财力大都用于对中西部的转移支付，但主要以专项下达，更多地服从于短期政策兑现的需要，“人吃马喂”占了相当大的部分，在支出范围的确定、支出原则与方式上都缺乏规范性、科学性。这些年经济与社会矛盾的增加、区域之间矛盾的增加、城乡矛盾的增加、国内外协调问题的增加，都反映了政府-市场职能匹配上的冲突，反映了财政调控范围与经济社会全面发展关系上的冲突，反映出财政运行还不能完全适应既有市

7、场经济格局的要求，公共性不足、职能缺位、监督考评不够等问题仍然存在。二是财政干预经济的灵活性不够，手段比较单一。1998年为了应对经济失速、失业增加而实施的积极财政政策，其积极性主要局限于每年1000多亿国债的发行和行政性配套拉动上，效果虽然直接，但对经济增长和结构的负面作用也比较明显。并且这种将关注点主要集中于国债投资和经济拉动的政策定势形成后，容易产生对财政政策作用及其工具的片面认识，从而忽视财政自身改革、发展中存在的深层问题。比如，相对于一个微观经济行为已主要由市场机制主导的经济体而言，目前税收的灵活性不够，财政体制变化作用于微观经济

8、行为的弹性不够。财政调控经济运行更主要体现为政策应对，体制激励不足。相反，税制等方面的一些不合理设计，还对微观经济活力的释放产生了明显的制约。以上两个方面的情况表明，1994年财