关于大部制改革配套制度建设的思考

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1、关于大部制改革配套制度建设的思考　　摘要：党的十八大之后，新一届政府进行的大部制改革是前几次改革的延续，同时也意味着中国的机构改革进入了一个新的阶段。积极借鉴国外大部制改革过程中的优秀做法，为解决我国大部制改革中配套制度建设存在的问题，提供建议如下：创新思维，从实质上解决人员分流问题；完善行政组织法体系建设，为改革保驾护航；完善配套制度建设，保证改革顺利进行。　　关键词：大部制；机构改革；配套制度　　中图分类号：D60文献标志码：A文章编号：1002-2589（2014）05-0010-02　　一、配套制度缺失：大部制改革举步维艰的重要原因

2、　　大部制即大部门体制改革，是指“为了推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制”[1]，“所谓大部制改革，就是调整政府部门的职能和管辖范围，把那些职能相近、业务性质雷同的政府部门，经过合并重构，整合为一个更大的机构，使其管辖的范围较宽，侧重于横向的宏观管理，避免或减少政府部门对微观经济活动的干预”[2]。　　大部制改革的提出，起源于我国改革开放以来国务院的六次机构改革，这几次改革都是为了适应当时社会发展所进行的，具有明显的“应急性”。这六次机构改革在内容上都有一个共同点即精简机构和人员，纵观历次

3、改革的成果，可以说这些改革并没有摆脱“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的怪圈。对此，党的十七大提出“要加大部门整合的力度，探索职能有机统一的大部门体制，完善部门间协调配合机制”，并通过了《国务院机构改革方案（草案）》，大部制改革正式亮相。党的十八大，对中央国家机构进行了大幅度的机构改革，大幅度整合政府职能。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门为25个。　　整体而言，我国的大部制改革仍停留在改革的初级阶段，其所针对的也仅仅是单纯的机构改革，并未涉及与之相关联的政治、社会、经济制度等相关配套性制度的改革，真正的大部制改革应该是以机构改革为中心的

4、社会政治、经济全方位的改革系统，由于缺乏全面的配套改革之故，使得我国大部制改革进程举步维艰。　　（一）人员分流难以解决　　大部制的首要特征就是实行职能统一的大部门体制。党的十七大以来的机构改革最大的特点就是最大限度地把政府相关职能进行整合，形成大部门体制。例如，党的十七大把与人力资源相关的人事部与劳动和社会保障部有机合并，把与信息化有关的部门整合为工业与信息化部。又如刚刚结束的党的十八大，把与食品药品安全相关的部门整合为国家食品药品监督管理总局，把国家卫生部和计生委的计划生育管理整合为新的国家卫生和计划生育委员会。这都表现了大部制机构整合的

5、特点。　　伴随着机构整合而来的是人员的分流重组问题。机构精简势必会产生一批富余工作人员，怎样安置这些人员成为决定大部制成功与否的重要标志。事实证明，人员分流工作并不容易解决，机构合并定编定岗之后产生了大量多出来的政府职员，他们一般都有编制及一定的行政级别，整合后一个部门数个行政级别相同的领导同时存在的现象普遍存在，怎样安置这些分流人员成为大部制改革后首先要面对的难题。　　目前针对此种现象并没有出台与之相匹配的具体可供参照执行的配套措施或是方案，面对大部制产生的富余人员，目前主要的解决办法有带职分流、定向培训、加强企业和优化结构，但无论哪种方

6、式，这些做法既加大了改革成本，也增加了“准行政机构”，同时也加大了企业的负担。这些做法的结果势必都将带来新一轮政府机构的膨胀，大部制中的人员分流问题仍旧没有根本解决。　　（二）部门间协同机制运行不畅　　大部制的重要特点就是机构少而大。所谓机构改革都是对现存部门、人员、利益进行新一轮的重组，其本质是对组织利益的重新分配，这就必然涉及从现今分散于各部门中的权力、利益收回并进行重新分配，如职位变化和人员调动势必会带来工资和福利待遇的变革，因此就会有一些人一些部门因为个人利益或部门利益而极力反对改革。怎样使这一权力再分配过程实现合理合法又平衡各部门

7、的利益成为当前改革的首要问题。　　郑永年认为中国社会没有改革共识，而体制内既得利益则根据自身的利益进行各种“改革”，近年来很多美其名曰“改革”的政策，都是各个官僚阶层或者既得利益集团，为了追求自身利益而形成的特殊政策，绝非是为了社会整体利益进行的真正改革。其所进行的改革也只是流于形式的表面化功夫，并没有真正触及改革的实质，即利益协调上来。因此，建立一套重新的部门利益协调机制对于稳步推进大部制改革具有深远意义。　　（三）纵向府际关系没有理顺　　实施大部制是以职能转变为基础的政府机构改革，是应对社会经济发展现状调整政府职能的产物。面对新的社会经

8、济形式与传统的政府机构设置，大部制的目标是精简机构、整合资源，但是大职能部的边界却很难划定，并不能囊括所有相近的职能，现实改革中仍存在着很多职权相交叉的部门，此外还有一些暂时撤并