“大部制”改革的分合轮回

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1、大部制”改革的分合轮回3月4日，《国务院机构改革方案》公布当天，在河北省药监局工作的凌锐（应本人要求化名__记者注）心头一震。尽管药监局回归“大卫生部”传言已久，但这一天真的要到来，他还是有些茫然。年近不惑的凌锐已经做了16年公务员，他个人的职业经历几乎是中国政府机构改革的一段缩影__1992年7月，凌锐大学毕业后分配到河北省商业厅；未及一年，1993年3月政府机构改革，裁撤商业部，新组建国内贸易部，地方机构也随即变更。凌锐由此换了岗位，进入河北省贸易厅。五年之后，政府机构于1998年3月再次调整，上届政府刚组建的国内贸易部被裁撤，相关职能并入

2、国家经贸委。凌锐在此后随地方机构调整，进入河北省经贸委就职。又过五年，2003年政府机构改革，国家经贸委不再保留，其原有职能分别并入相关政府部门。凌锐第三次变动工作，进入新组建的食品药品监督管理局。可是稳定的状态仍然只是五年。根据此次《国务院机构改革方案》，五年前刚从卫生系统中独立出来的药监局，将再次回归卫生部管理。“不知道这次国务院机构改革后，我们省里的调整什么时候开始。”凌锐告诉记者，他相信全国公务员中，有他的类似经历的人应该不少。自1982年至今，中国已完成五次机构改革。总的趋势是机构在裁撤，人员在减少。如1982年国务院100个部门裁了

3、39个；1988年，国务院部门、直属机构由67个减为60个，国务院人员编制减少9700多人;1993年国务院部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%;1998年，国务院的40个组成部门，仅保留29个；2003年国务院组成部门进一步减少到28个。而此次国务院机构改革，涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个，国务院组成部门减少到27个。但是，几乎每次裁减之后，政府机构都会经历一个再膨胀的过程。1982年国务院部门、直属机构裁减到61个，1988年膨胀为67个，到1993年甚至达到86个。1998年以来，尽管国务院组成部门在不断减少，

4、但国务院还有诸多直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局以及议事协调机构和临时机构，事实上国务院机构的总量并没有实质性的减少。如2003年改革，国务院组成部门减少了一个，但新成立了一个特设机构国务院国资委，另外还组建了一个正部级事业单位银监会，机构数量实际上是增加了一个；2007年，又新成立国家预防腐败局。截至目前，中国国务院序列在办公厅之外，有部、委、审计署和央行共28个组成部门，另有一个特设机构国资委，以及18个与部、委级别相当的直属机构，还有14个部级直属事业单位（其中证监会、银监会、电监会和保监会等4个部门名为事业单位，实际上

5、行使的都是行政管理职权）。此外，国务院还有4个办事机构；12个部委管理的国家局，机构数量总计高达77个。这个数字尚未包括28个正部级的国务院议事协调机构和临时机构。细观此次国务院机构改革方案，国务院组成部门减少1个，正部级机构减少4个，但新成立一个正部级的议事协调机构国家能源委员会，新组建国家能源局、国家国防科技工业局、国家民用航空局、国家公务员局等4个国家局，机构总数仍无实质性减少。“机构改革每五年一轮，翻烙饼模式很普遍。人事部分分合合，能源部三设三撤，医药刚分开又回去，这种循环往复的怪圈必须打破。”中国政法大学副校长马怀德对记者说。马怀德认

6、为，“大部制”改革之所以需要特别强调“转变政府职能”，就是因为如果只是作机构设置上的形式调整，只在数量上简单裁减，无济于事。而这个转变就是由经济建设型政府，逐步向服务型政府转变。“部门利益”忧思此次“大部制”改革，能否开辟一条新路，走出分合轮回的怪圈？今年“两会”期间，记者遍访代表、委员和行政学专家，大都不敢过于乐观。据有关专家研究，目前国务院部门之间有80多项职责，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。显然，“大部制”改革关键就是要解决这种部门之间

7、的职责交叉，职权冲突，以及职能不清的问题。此次公布的方案中，曾被各界广泛期待的“大农业”、“大金融”、“大科技”等都未推出；即便是已推出的改革，也并未一步到位。比如“大交通”就因铁道部的保留而埋下遗憾。吕忠梅认为，如果部门利益不能解决，简单的拆分或合并都不解决问题。吕在十届全国人大期间就是代表，曾经历2003年的国务院机构改革方案审议过程。她以卫生与药监分合轮回为例解释说，五年前两者分家并非完全没有道理，因为多年的“医药不分，以药养医”正是中国药价畸高的症结所在。分家后，卫生部与药监局尽管存在矛盾，但也具有相互制约的功能。如今药品监管重新纳入卫

8、生部麾下，势必弱化药品监管与医政监管的制衡机制，引发对新的部门利益的担忧。当然，“大卫生部”统一监管权的积极因素在于，会在一定程度上提高行政效率，使得