建立国库集中支付制度的模式设计

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1、建立国库集中支付制度的模式设计国库集中支付制度的建立，必须与财政资金的管理运转特性相符合。财政资金不同于以增值为主要目的的民间资金，其使用必须体现出政策性强、控制性高、透明性大、效益性好的特点。据此，建立国库集中支付制度应把握如下原则：一是效益性原则，即能够对政府资金实施最有效的管理，不仅确保资金成本最低，而且能够以最快的速度发挥财政资金的作用；二是控制性原则，即能够对资金实行控制和管理，保证用于预算规定的用途；三是政策性原则，即能够保证资金为实现国家财政政策目标服务；四是透明性原则，即资金的使用避免层层划拨带来的不公开、

2、不透明。根据上述原则，理想的国库集中支付模式是借鉴西方发达国家的做法，建立独立的国库核算机构，财政资金完全由国库单一账户来管理和核算。但由于我国集中支付起步较晚，相关改革尚未完全到位，还存在一些短期内难以解决的问题，要一步到位，难度很大。笔者仅对目前建立具有我国特色的国库集中支付模式提出如下设想：—、机构设置建立国库集中支付必须要有专门的管理机构。按照我国现阶段实际情况，国库集中支付管理机构设置在财政内部比较可行，由两部分组成，一是财政内部国库管理机构，二是作为财政部门下属的集中支付机构，财政国库管理机构对集中支付机构起指

3、导和监督的作用。此机构设置方式比较符合过渡时期实施集中支付的形势和业务需要。二、财政内部机构的职责划分按照现阶段建立国库集中支付模式的构思和相应的机构设置，实行国库集中支付制度后，财政内部业务将主要分成预算编制和预算执行两大环节，预算编制主要由编制机构来实施，预算执行主要由国库管理机构和集中支付机构来承担。这使得财政预算编制机构、财政国库管理机构、财政集中支付机构成为实施国库集中支付体系的三大主体。这三个核心主体的职责分别为：财政预算编制机构根据收入预算具体编制部门支出预算，并编制到人到物，尽可能全面、细化。财政国库管理机

4、构在人民银行开设总资金账户，统一对财政预算内外资金进行管理，资金核算范围主要是：以前年度政府资金余额；税收、非税收收入及赠款；国有企业股息及利息；中央银行和国有金融机构利润；政府投资收益；国有资产销售收入；政府贷款归还收入；政府借款收入；预算外资金收入及其他财政收人。该机构还对集中支付和政府采购等工作进行业务上和政策上的指导和监督。财政集中支付机构要按照统一管理预算单位支出的需要，分类分户设置账户，并严格按照预算指标进行资金拨付和账务处理。3按照以上职责的划分，财政国库管理机构和财政集中支付机构业务联系十分紧密，国库管理机

5、构的资金管理和核算内容，相当于目前总预算会计的角色，而集中支付机构主要集中处理和核算各预算单位支出，相当于财政管理机构的二级明细核算。三、国库单一账户及预算部门资金账户设置国库集中支付制度一个重要的方面就是实行单一账户制度，按照西方及经合组织成员国的做法，就是在中央银行开设财政部门的总资金账户，财政资金均由此账户进行管理和划拨，各预算部门不再设置资金账户。经过各国多年的实际运作证明，这种方式起到了规范财政支出，提高财政资金效益的作用。我国进行的国库集中支付制度应予以借鉴，而且根据集中支付的要求，以后也必将过渡到以人民银行国

6、库部门代理单一账户的方式。但就目前而言，以人民银行国库部门代理单一账户方式有较大的困难。一是目前人民银行国库部门的资金拨付方式是曲线拨付，而不直接参与联行的直接交换，各项支出均由会计部门代为与其他联行往来。此种资金结算方式，相当于在人民银行内部再进行一次结算后，再参与各商业银行的联行往来，依据现状，目前比较可行的账户设置方式为，财政国库管理机构在人民银行国库开设单一账户，财政全部资金统一纳入该账户中管理，同时财政集中支付机构在商业银行开设普通存款账户，并在此账户下为预算拨款单位建立分类分产资金账户。财政国库管理机构按照预算

7、，将资金拨付到集中支付机构开设的统一账户中，由集中支付机构具体办理资金划拨和现金支付。这种方式有两大优势：一是阻力和压力比较小，可以在短期内迅速大面积铺开；二是可以避开一些近期难以解决的技术问题，如人民银行国库暂时无法直接进行联行支付的问题。但此方式只是过渡时期的集中支付账户管理模式，单一账户将来还要转到中央银行进行统一管理。财政部门实行单一账户后，相应的也应对各预算单位的账户进行改革。关于预算单位的账户设置，鉴于各地区不同的管理体制和预算单位业务量的多少不同，目前有几种模式可供选择：一是完全取消预算单位资金账户，财政集中

8、支付机构代理记账，并统一进行账务处理。同时各级预算单位取消会计岗位，撤销银行账户，其现金、转账、汇兑等资金结算和行政经费、事业费、专款的拨入、支出、往来款项的收付以及日常会计核算监督、会计报表编制、会计档案管理等工作，统一由集中支付机构办理和承担。这种方式，财政集中支付部门的业务核算量较大，比较适合于乡