新中国行政监察法律制度回溯与前瞻

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1、新中国行政监察法律制度回溯与前瞻新中国行政监察法律制度回溯与前瞻 徐德刚 (武汉大学宪法行政法专业在职博士生,湖南科技大学法学院副教授;411201) 中国行政监察法律制度源远流长.作为一项监督行政权 力,提高行政效能的制度,新中国的行政监察法律制度也已走过 了数十年的沧桑历程.回顾共和国行政监察法律制度的发展历 程,我们有过探索与成就,行政监察法律制度在发挥其作用与功 能方面成效有目共睹;但我们也有过失误与挫折,有过忽视行政 监察法律制度作用的深刻教训.因此,立足新世纪潮头.客观审 视我国行政监察法律制度的历史与

2、现状,分析其存在的问题,探 寻其完善之策,对推进我国行政监察法律制度建设具有重大的 理论与现实意义. 历史的轨迹 新中国成立伊始,即根据相关法律法规在行政系统内设置 了专门的行政监察机关,建立了行政监察法律制度.该制度在 发展过程中,虽有过波折,但仍然得以顽强地成长,其发展历程 大体经过了三个阶段: 1.制度创立阶段:(1949--1959年). 共和国行政监察制度的建立肇始于1949年9月中国人民 政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议 共同纲领》.《共同纲领》第19条规定:”在县市以上的各级人

3、民政府设人民监察机关,以监督各级国家机关和各种公务员是 否履行其职责,并纠举其中之违法失职的机关和人员.”同年lO 月,中央人民政府根据政治协商会议通过的《中华人民共和国 中央人民政府组织法》,决定成立中央人民政府政务院人民监 察委员会(下称中监委),并于当年11月正式挂牌.1950年lO 月,中监委根据中央人民政府组织法的规定,制定了各级人民检 察委员会通则,并经政务院批准施行.其后,政务院相继批准和 颁布了关于在中央,行政区,省,行署,市,县和各专业部门设立 行政监察机关的法规和法令,在全省范围内初步建立起了国

4、家 行政监察法律制度. 1954年9月,第一部中华人民共和国宪法出台,政务院改 为国务院,人民监察委员会组织改组为中华人民共和国监察部. 根据1954年宪法和国务院组织法的规定,1955年,国务院制定 了《中华人民共和国组织简则》,《简则》规定了监察部的任务与 权力,并对监察部的机构设置,人员配备及内部领导关系等作了 具体的规定.正当我国行政监察制度迈向正规化,法制化的时 候,却因其实行”垂直领导”,受到了”脱离党的领导”的指责. 1959年4月,二届人大一次会议作出决议,宣布撤销监察部,监 察部的业务和人员并人中

5、共中央监察委员会.其后进入”文 革”时期,整个国家的法制建设出现了严重倒退,根本不能也无 法重建行政监察制度,国家的行政监察法律制度出现了令人痛 心的28年历史空白. 建国初期的行政监察制度虽然建立时间不长,但客观分析, 它在监督国家行政机关及其公务人员在行政管理过程中是否遵 纪守法,是否依法进行行政管理以及是否廉洁奉公等方面做了 许多工作,同时也为8O年代行政监察制度的恢复重建提供了 经验. 2.恢复重建阶段(1986年一l997年). 1978年党的十一届三中全会作出了工作重t3转移的重大 决策,国家的民主与法

6、制建设提上了重要议事日程.1982年宪 法的颁布,更为行政监察法律制度的恢复和发展奠定了宪法依 据.为了恢复并确定国家行政监察体制,加强国家行政监察工 作,使国家行政监察制度步入良性发展轨道,1986年11月,国 务院向全国人大常委提出了设立国家监察部的议案,12月,六 届全国人大常委会决定恢复设立中华人民共和国监察部,1987 年6月,国家监察部正式成立.同年8月,国务院发出了《关于 在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》,到 1988年底,各地按通知要求先后完成了县以上各级监察机关的 组建工作. 19

7、90年11月,国务院在总结行政法制监督经验的基础上, 制定颁布了《中华人民共和国行政监察条例》(下称《监察条 例》),《监察条例》规定了监察机关的性质,管理体制,职责职 能,监察程序等,它的发布实施,为加强行政监察,改善行政管 理,提高行政效能,促进国家行政机关,国家公务员和国家行政 机关任命的其他人员廉洁奉公,遵纪守法提供了制度保障. 1993年,国家监察部门与党的纪检部门合署办公,以期更有效 地推进反腐倡廉工作. 总体而言,行政监察制度恢复之后,各级监察机构面对改革 开放出现的新情况和新问题,在惩腐肃贪,勤政廉

8、政建设方面做 了大量工作,得到了广大人民群众的信赖与支持,在行政监察体 制的完善方面也作了大量积极有益的探索,初步积累了行政法 制监督的经验. 3.法制化阶段(1997年以后). 以《监察条例》为主干的行政监察法规体系的建立和执行, 为监察机关行使行政监察职能,保证政令畅通,维护行政纪律, 特别是开展反腐败斗争,发挥了重要的作用.但是,《监察条 例》只是行政