试论行政附带民事诉讼制度之构建

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1、试论行政附带民事诉讼制度之构建　　随着经济社会的发展，社会关系越来越复杂。行政权不断扩张，越来越频繁地介入平等主体之间的民事行为之中，并对其直接调整。相应地，行政争议与民事争议的交织越来越多地出现在行政诉讼当中。对于当前行政诉讼中遇到的行政争议与民事争议相互交织的状况如何通过诉讼途径解决，理论界、实务中的认识和做法也各行其是。结果不仅造成理论上的混乱，而且还在实务中让承办这类行政案件的法官无所适从。笔者认为，要解决“行政争议与民事争议的交织如何审理才能最大限度地保护行政相对人的合法权益”难题，应当建立行政附带民事诉讼制度。　　一、行政附带民事诉讼的概念和特征　　所谓行政附带民事诉讼，是指人民法

2、院在审理行政案件的同时，应本案原告或者第三人的申请，受理与具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并审理的诉讼活动和诉讼关系的总称。　　它具有以下基本特征：　　第一，复合性。在行政诉讼中不再只存在着单一的行政诉讼，而是包含两种不同性质的诉讼即行政诉讼和民事诉讼。　　第二，关联性。具体而言，本来平等主体之间的民事行为就可能产生民事争议，由于行政权力的介入，使行政纠纷和民事纠纷交织在一起。11　　第三，主从性。行政附带民事诉讼从本质上讲是一种特殊的行政诉讼。在行政附带民事诉讼中，行政诉讼处于主要地位，民事诉讼处于附属地位，如果没有行政诉讼，附带民事诉讼将不复存在。没有附带民事诉讼，不

3、影响行政诉讼的成立。　　第四，目的特定性。行政相对人提起行政附带民事诉讼的最终目的是获取民事利益。行政争议的解决，只是他们寻求权利司法救济的中间环节而已，他们的真实目的是寻求民事实体权利的救济。　　第五、当事人的特定性。附带民事诉讼的原告、被告是经过行政机关依法裁决的民事争议的双方当事人中的任何一方或第三人;附带民事诉讼的被告，不能是行政诉讼中的被告。　　第六，分合性。行政附带民事诉讼的行政部分和民事部分，是两种不同性质的法律关系，完全可以分开审理。所以，符合行政附带民事诉讼的案件，当事人可以就民事部分另行起诉，进行单独的民事诉讼。法院也可以就民事部分作为民事案件另行审理。　　二、行政附带民事

4、诉讼制度是处理行政与民事争议交织的理想选择　　建立行政附带民事诉讼制度是解决解决行政争议与民事争议交织问题的理想制度。理由如下：　　(一)诉讼程序效益原则的内在要求。11　　在行政争议与民事争议交织在一起的行政案件中，按照目前的行政诉讼制度，只能解决行政争议而不能对其中的民事争议一并解决。这样，通过行政诉讼，即使原告胜诉，撤销了被告对行政相对人的具体行政行为，那最多是使行政争议得以消解。但是，行政相对人之间的民事争议却没有得到丝毫的解决。　　要解决这一争议，行政相对人要么继续求助于行政机关重新作出行政行为，可能引发循环诉讼;或者放任该民事争议的存在，影响社会关系的和谐;或者直接求助于司法力量提

5、起民事诉讼，增加当事人不必要的经济、精力上的负担。　　这种不符合诉讼效益原则的做法，不仅造成司法资源的浪费，同时使民事争议当事人的权利长期处于不稳定的状态。建立行政附带民事诉讼，将与行政争议密切相关的民事争议放在一个诉讼程序中解决，有利于实现诉讼经济。　　(二)从根本上保护行政相对人的实体权利。　　在行政争议与民事争议交织的情况下，作为行政相对人来讲，他们最关心的还是其民事实体问题的解决。按照目前的制度模式，行政争议解决了，相关的民事争议却没有得到解决，形成“官了民不了”的局面。　　建立行政附带民事诉讼制度，就可以在解决行政争议的同时，将与行政行为密切相关的民事争议一起解决，“官了民也了”。因

6、此，尽管《行政诉讼法》规定了具体行政行为是行政诉讼的审理对象，但是，这并不意味着具体行政行为以外的与具体行政行为有关的所有事实，包括民事争议的有关事实，人民法院可以置之不理。　　笔者认为，人民法院不仅要审理与行政争议相关的民事争议，还应该做出相应的裁判，这才符合行政诉讼的目的。这才能最大限度地保护行政相对人的合法权益，实现司法为民。11　　(三)确保人民法院裁判结果的一致性。　　司法必须具有权威，司法裁判的最终性、唯一性是司法权威的重要体现。如果司法机关针对同一案件所做出的裁判相互矛盾必然会影响法院裁判的一致性和统一性，在很大程度上削弱司法的权威性，从而使司法权不能发挥应有的作用。　　在司法实

7、践中，近几年来，在法院审理的行政案件和民事案件中，往往存在基于同一事实而产生的行政案件和民事案件分别审判实体内容相互冲突的情形，行政庭和民事庭就同一案件作出不同的判决的情况并不鲜见。这不仅有损司法裁判的严肃性，也影响了当事人合法权益的实现。这些都严重地影响了司法的权威，建立行政附带民事诉讼制度就可以解决这一问题。　　(四)促进行政审判制度向健康的方向发展。　　行政诉讼只能对被诉的具体行政行为做出评