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时间:2018-07-28
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1、我国非税收入体制的现状及改革设想 [摘要]多年来,随着我国改革开放进程的加快,各级政府的财政收支矛盾也日益突出,迫使其频频增设预算外收入项目,造成我国非税收入总体规模偏大,资金管理上也不尽人意。比较突出的问题有:非税收入规模过大,二次分配问题突出;管理范围尚未覆盖全部非税收入;预算外挤预算内,削弱了政府的宏观调控能力;征管主体多元化,征收行为不规范;法制不健全,监督缺乏约束力等。建议针对这些问题对我国目前的非税收入体制进行改革和完善。 [关键词]非税收入;收入规模;管理模式;宏观调控;主体多元化 非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式,属于财政资金
2、范畴,是国家财政收入的重要组成部分。广义地说,非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入。具体来看,主要包括行政事业性收费、政府性基金、社会保障缴款、财产经营收入、出售商品及服务收入、罚款和罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其他收入等。 在建国以后相当长的历史时期内,我国实行的是高度集中的计划经济体制,在这种体制下,政府统收统支,各行政机关和企事业单位严格按照国家规定进行财务管理,一切收入上缴财政,一切开支依赖拨款。在此期间,对非税收入的管理和收费项目都是比较正规的,基本上不存在“三乱”(指乱收费、乱摊派、乱罚款)现象。15 改革开放后,传统
3、的大包大揽、统收统支的财政体制逐步被打破,本着“放权让利、分灶吃饭”的原则,我国对财政体制进行了多次重大改革,这对调动中央和地方的积极性、促进国民经济持续快速发展起到了积极的作用。但随着改革进程的加快,各级政府的财政收支矛盾也日益突出,单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要,迫使政府增设预算外收入项目,允许和鼓励行政事业单位积极“创收”,从此拉开了中国大规模收费之幕。 一、我国非税收入体制的现状 1、非税收入的构成。我国目前的非税收入与预算体制相对应,主要包括预算内非税收入、预算外非税收入和制度外收入。 预算内非税收入,主要是指国家以社会管理者和资产管理者身
4、份参与国民收入分配所取得的非税收入。包括:(1)国有企业上缴利润(包括国有企业出售和转让产权的收入、股份制企业国家股利收入和其他国有资产收益);(2)国家能源交通重点建设基金收入;(3)各种专项收入,如征收排污费收入、教育费附加收入、电力建设资金专项收入等;(4)基本建设贷款归还收入;(5)事业收入、公产收入;(6)国家预算调节基金收入;(7)罚没收入;(8)行政性收费收入。这部分非税收入由于纳入预算管理,项目、数量及支出管理比较规范。从数量上看,这部分收入占财政预算总收入的比例不足10%,在整个非税收入中只占小头。15 预算外非税收入,是指目前尚未纳入预算管理的部分政
5、府财政性资金。主要包括:(1)由国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金;(2)由省级人民政府、省级财政、计划(物价)部门批准设立的行政事业性收费和基金;(3)以政府名义接受的捐赠收入;(4)由主管部门集中的未纳入预算管理的资金,如证监会收取的证券监管费等;(5)国有资产、公共资源等租金性收入。据统计,中央政府及有关部门设立的收费项目共369项,其中有97项纳入预算管理,其余的272项纳入预算外管理。由地方政府及有关部门批准设立的收费和基金项目有几千项之多。就全国统计,这部分非税收入总额为当年财政预算收入的45%。目前,预算外非税收入增长迅速,其规模已从19
6、53年的8.91亿元增至2005年的5544.16亿元,增加了约622倍。 制度外收入,是指财政之外政府各部门的收费和集资。这部分收入严格说是没有经过政府或有关部门批准,游离于财政预算内、外,即制度外的待清理的非税收入。主要包括:(1)制度外基金;(2)制度外收费;(3)制度外集资摊派;(4)制度外罚没收入;(5)小金库。它大部分集中在地方政府各部门手中,尤其是集中在县、乡两级政府手中。据对乡镇财政调查材料显示,我国中部地区乡镇政府的自筹资金(通过收费或集资)已占政府财力的1/3左右。就全国推算,这部分非税收入约占当年财政预算收入的27%以上。 从以上对非税收入的结构
7、分析可知,后两个部分构成非税收入的主体,而恰恰是这两个部分项目繁多、数量庞大、财政管理滞后,特别是制度外收入基本上处于失控状态。15 2、非税收入规模。建国初期,我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的收费。1953年预算外资金只有8.91亿元,相当于预算内收入(213.24亿元)的4.2%左右。改革开放前的1978年全国预算外资金为347.11亿元,相当于当年预算内收入(1132.26亿元)的30.6%。在体制转轨和财政分权改革过程中,我国预算外资金迅速膨胀,正成为与预算收入、税收收入并驾齐驱的财力资源。1992
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