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1、行政承诺不作为行为的理性思考西北大学学报(哲学社会科学版)2011年11月,第4l卷第6期,Nov.,2011,Vo1.41,No.6JournalofNorthwestUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition)【法学研究】行政承诺不作为行为的理性思考张丽丽,(1.西安理工大学人文与外国语学院,陕西西安710048;2.中国政法大学民商经济法学院,北京100088)摘要:行政承诺不作为属于行政不作为,具有天然的违法性,严重损害了行政主体的威信与行政相对人的合法权益.
2、行政承诺不作为有诸多表现形式,其损害了行政相对人的合法期待,违反了行政法中的信赖保护原则.行政承诺不作为行为在中国现行的立法框架下是可诉的,对行政承诺不作为行为进行司法审查有着现实的必要性和可行性,而行政诉讼的相关立法也为行政承诺不作为的司法判决提供了依据与支持.关键词:行政不作为;行政承诺;司法判决;可诉性中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1000-2731(2011)0643135-07现代行政法学的核心理念是保障行政相对人的合法权益和监督行政主体依法行政.近年来,在行政诉讼案件中,以行政不作为为
3、审查对象的案件占据了相当比例,行政不作为因其严重影响了执法者的形象和信誉而日益成为学界关注的焦点.行政不作为指行政主体负有法定作为的义务,在有能力,有条件履行的情况下而没有实际履行的法律状态j.行政承诺是现代政府在维护社会管理秩序和建设"服务型政府"过程中经常使用的手段,行政承诺的作出及履行极大提高了政府的权威与诚信形象,而行政承诺不作为则使得政府"言而无信".我国"服务型政府"的理念早在2004年就已提出,着名行政法学者应松年指出,根据执政党和政府的纲领性文件,建设"服务型政府"已成为我国当代行政管理体制改革的根
4、本目标.在"服务型政府"的建设过程中,"言必行,行必果"尤为关键,因此对行政承诺不作为的相关理论问题进行深入分析和探讨意义重大.一,行政承诺不作为的构成(一)行政承诺不作为的内涵要深刻理解行政承诺不作为行为,首先必须对行政承诺的基本理论问题进行充分了解.1.行政承诺概述关于行政承诺的定义,我国现有的行政法教材很少有专门论及,德国行政法学者罗尔夫?施托贝尔(RolfStober)等在考察了德国的行政活动方式类型后,在其着作《行政法》中将行政承诺作为重要的行政活动方式,与行政行为,行政合同和行政计划并列为德国的行政活动
5、方式四大类型之一J.有学者认为,行政承诺指行政机关或法律法规授权组织公开向社会公众作出的待某种条件成就,某项事情发生或某个行为完成时,其在职权范围内应允,保证履行法律允许的自由裁量义务的行为J.笔者赞同此种定义.对于行政承诺可从以下方面进行理解:(1)行政承诺是一种行政行为,且在不同情形下既有可能是具体行政行为,又有可能是抽象行政行为.关于行政承诺行为是否是行政行为,在学界存在着一定的争议.一种观点认为行政承诺在行政主体与行政相对人之间设立了一定的权利和义务,具有处理性,属于行政行为;另一种观点则认为行政承诺并没有
6、在当事人之间创设权利义务关系,而只是一种答应实施处理的行为,因而不是行政行为.收稿日期:2010—12-03;修回日期:20114)9-26基金项目:陕西省教育厅专项科研计划项目(2010JK208)作者简介:张丽丽,女,陕西礼泉人,中国政法大学博士生,从事行政法治保障研究.135笔者认为行政承诺应属行政行为,因为行政承诺是行政机关和法律,法规授权的组织为实现一定的行政管理目的而行使行政权力的行为,同时又会对行政管理相对人产生影响其权利义务的法律效果,因此其已具有了行政行为的两个重要属性.德国行政法学鼻祖奥托?迈耶
7、(OttoMayer)指出:"行政行为在具体情况中决定臣民的权利义务"].如果行政主体不履行承诺内容,则按照"有权利必有救济"的规则,就应承担行政法上的相应不利后果.依据传统理论中关于具体行政行为和抽象行政行为的划分,若行政承诺是针对特定对象的行为,则其为具体行政行为;若其是针对不特定对象,可以反复适用,则应为抽象行政行为.传统理论认识中的各类行政行为,如行政立法,行政许可,行政处罚等,仅在具体行政行为与抽象行政行为中居其一,而行政承诺行为则既有可能是具体行政行为,又有可能是抽象行政行为,此为行政承诺行为的特殊之处
8、,但并不影响其作为行政行为的本质属性.(2)行政承诺是独立的行政行为.所谓独立,指的是行政承诺本身即可创设权利义务.行政承诺行为本身应能够对行政管理相对人产生直接的影响.反之,对于那些仅仅发生在其他行政行为的前置阶段或者作为辅助手段的承诺,从救济的角度来考虑,当行政相对人认为该行为致使其利益受到损害时,其就承诺所依附的行政行为直接提起行政复议或行政诉讼即可,
