关于实行耕地占补平衡制度的调查与思考

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1、关于实行耕地占补平衡制度的调查与思考耕地占补平衡作为耕地保护的一项基本制度，不但对于遏制耕地锐减的势头，实现耕地总量动态平衡目标和经济社会可持续发展等具有重要意义，而且直接关系到各级政府耕地保护责任目标的实现和能否守住18亿亩耕地红线。自实施以来,耕地占补平衡工作已取得巨大成绩，在一定程度上缓解了因非农建设占用所造成的耕地压力。但由于我国经济社会的高速稳定发展对耕地的需求量日益膨胀，加之耕地后备资源严重匮乏，导致耕地占补平衡制度在具体实施中还存在一些问题。下面就对我国目前在实施耕地占补平衡制度过程中存在的问题及原因进行深入分析，并有针对性地提出一些对

2、策建议。　　一、存在问题　　（一）后备耕地资源匮乏，且分布零散。近年来，随着经济社会的发展，建设项目占用耕地现象逐年增多，加之退耕还林和农业结构调整等政策的实施，耕地减少势头难以遏止，很多省市和地区耕地后备资源严重匮乏。同时，在耕地后备资源中，面积大、条件好、易于开发利用的地块已基本被开发利用，剩余的大多是开发条件较差的地块，开发整理的地块面积小而分散，补充耕地的难度增大，可持续性也受到严重影响。　　（二）“占优补劣”15现象严重，补充耕地质量难以保证。目前，各项建设占用的耕地大部分为城镇周围地势平坦、交通便利、水利条件较好，土质较肥沃的优质耕地，而

3、新增耕地的主要途径是未利用土地的开发利用、农村居民点整理、耕地整理以及废弃地复垦利用等，但这些土地多处于低洼易涝、水热、地形条件相对较差的地区，区位和耕种条件较差，对土壤鉴定、质量验收、开发后的成果管理等方面缺乏有效的监督保证措施，开发出的耕地质量较差，很难形成一定的生产能力，导致补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，“占优补劣”现象较为突出。另外，某些与耕地占补平衡相挂钩的土地开发整理项目管理不够规范，从而也难以保证补充耕地的质量。　　（三）补充耕地的质量难以评价。揭示耕地内在质量的直观指标为种植作物产量及其生产成本，而在现实中，由于补充的耕地往

4、往是新开垦的耕地，还未种植，或仅是前期改良性种植，所以难以得出该耕地的正常平均产量水平。另外，新开垦的耕地最初几年收益情况一般较差，后期改良增产潜力的大小，以及改良投资的大小往往决定着补充耕地的质量水平，因此，新旧耕地质量水平相当的标准也就呈现出复杂性的特点。目前，补充耕地验收往往是针对灌溉条件、土层厚度、平整程度等几个主要因素，以目测的直观感觉作为验收的依据，并非建立在精确比较的基础上，对于新增耕地的质量缺乏衡量标准和检验机制，并且未对耕地占补平衡完成的时限作规定，从而造成一些补充耕地质量达不到与占用耕地质量相当的标准。15　　（四）补充耕地生态危

5、险性加大，生态环境恶化。在开发复垦后备耕地资源中，为片面追求数量平衡，有些地区通过围湖造田、毁林造田、侵占河床等方式增加耕地，这种以牺牲生态环境为代价向山区林地、滩涂湿地要地的做法，不仅严重破坏了生态系统结构和功能，造成水土流失、土壤沙化、洪涝灾害频发，而且使新增耕地本身受自然灾害威胁的可能性也大大增加。同时，以这些方式开发的耕地在若干年后又将成为退耕对象，与占补平衡为了实现耕地可持续利用的初衷大相径庭，造成了投资的极大浪费。　　（五）耕地开垦费难以落实，影响占用耕地的及时补充，且存在社会公平问题。按照《土地管理法》的规定，补充耕地义务由占用耕地单位

6、来完成，完成的方式有自行补充和交纳开垦费。由于建设单位受土地权属等方面的制约，很难自行完成补充耕地，多数是由土地行政主管部门向其收取耕地开垦费，代为完成补充耕地义务。这样，一是使得某些占用耕地的单位产生了只要缴纳耕地开垦费即可随便占地的错误认识，二是耕地开垦费的收取易受行政干预，减免、拖欠现象较严重，很难足额收取。从而不但影响了补充耕地工作的顺利开展，而且也是对正常足额交纳者的一种不公正。即使由占用耕地的单位自行补充，由于不同耕地后备资源的开发难易程度不一，所以补充耕地的位置差异会造成开发费用悬殊，进而造成用地单位之间的不公平。在耕地开垦费的使用方面

7、，往往是由土地部门为建设用地单位确定补充耕地的相应地块，补充耕地单位获得耕地开垦费。那么，同样是新开垦的耕地，如果按占补平衡对待，就有耕地开垦费的相应补助，否则就没有该部分补助，从而造成了在获利上的不公平。占补平衡中抵作补充耕地权利的归属问题也影响到耕地开垦费分配的公平性。在土地开发复垦整理中，由于承包人在无需经营的情况下，通过先垫资后收回投资的方式，即可得到数量可观的耕地开垦费，造成了利益分配不公。这种经土地开发复垦整理后的耕地抵作建设用地补充耕地而获得耕地开垦费的权利的归属问题尚不明确，是归土地所有者、占地单位，还是土地使用者，或是政府部门，目前

8、还比较模糊。15　　另外，某些地方政府在政绩观的驱动下，推行以地招商的区域发展模式，擅自以低地价或零地价出让