税权纵向划分的立法思考

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1、文章来源:中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题税权纵向划分的立法思考徐孟洲中国人民大学法学院教授,周俊鹏  关键词:税权纵向划分/税收法定/税收基本法  内容提要:目前我国税权纵向划分仍基本停留在行政性操作层面而未上升到法律层面,为弥补这一重大缺陷,应修改《宪法》、《立法法》和《税收征管法》的相关规定,为税权的纵向划分消除法律障碍并提供原则性指导,而最为重要的是通过制定《税收基本法》对税权的纵向划分进行具体规定。  一、税权纵向划分的法定性要求  作为特定的税法范畴,一方面,税权具有法定性,须为国家宪法和法律所设定。但税权的法定性

2、并不排除在一定情况下通过法律授权由其他立法机关对其进行规定。另一方面,税权具有国家专属性,税权的权力主体总是国家,国家作为权力主体具有惟一性和统一性,财政机关、税务机关和海关是代表国家行使税权的职能部门,它们拥有国家授予的征税职权。但是税权的国家专属性并不否认在税权具体实现时需要在中央与地方之间进行纵向划分。文章来源:中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题[1]从税权的内容即具体权能来看,税收的开征、停征、调整、管理和税金的缴库是税权统一的不可缺少的权能,税权的这些权能决定了在现代市场经济条件下税权实质上是一种资源配置权,是一种经济

3、调控权。完全的税权意味着税收要素的确定权,意味着税收结构和税收规模的选择权,更意味着对经济资源的配置和经济运行的调控。所以,税权的纵向划分实际上就是资源配置权、经济调控权的纵向划分,它既涉及到地方对资源的合理配置,又涉及到中央对经济的宏观调控,直接关系到中央与地方之间的财政关系,是税收领域中的一项基本制度。  税收法定原则是税法至为重要的基本原则,也是税法的最高原则,它是民主和法治原则等现代宪法原则在税法上的体现,对保障人权、维护国家利益和社会公共利益举足轻重。作为税收领域中一项基本制度的税权纵向划分制度当然也必须遵循法定原则。税权的纵向划分惟有遵循法

4、定原则,才能保证其公共性,符合民意,体现民主;才能保证其权威性和稳定性,实现地方财政自主权和中央宏观调控权的统一;才能保证中央和地方的税权都在法律的框架内规范地运行,纳税人的利益不被侵犯。这就要求无论是中央的税权权限、地方的税权权限还是对中央税权与地方税权的协调、对地方税权的保障与规范等都必须在法律的层面作出尽可能详细的规定,使其有章可循。税权纵向划分的法定性要求是税收法定原则在现代市场经济条件下适应现代税收职能发展的必然延伸。文章来源:中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题  实践中,将税权纵向划分制度至少在法律的层面上加以规定也

5、是分税制成功国家的普遍做法。作为税收的一个基本问题,国外发达国家都将税权的纵向划分在宪法或法律的层面上加以规定,使其在宪政的框架内进行。而我国税权的纵向划分却基本上没有在宪法或法律的层面予以体现,已有的直接规定仅仅是一些政策性文件,相关法律对这一问题的规定很模糊,这与税权纵向划分的法定性要求相距甚远。为了坚持税收法定原则和进一步完善我国的分税制财政体制,税权纵向划分的立法完善已显得十分迫切,否则,我国的税权纵向划分改革会因为缺乏根本性的保障而无法真正深入。  二、对现行税权纵向划分相关规定的分析与评价  由于税权具有法定性,税权的每一项具体的权能都必须

6、通过立法(包括授权立法)进行创设,所以凡是涉及税权具体权能的立法权限纵向配置的相关规定实质上直接反映了税权的纵向划分,它们是形式与内容的关系。所以,要从现行相关规定上对税权的纵向划分进行考察,实际上就是要研究涉及税权创设权纵向配置的相关规定。文章来源:中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题  我国宪法作为国家的根本大法,强调原则性与纲领性,在立法权限方面只是抽象地大致规定了各立法主体的立法权限,虽然它没有明确将税权排除在外,但也没有明确规定各立法主体在税权具体权能方面的具体创设权,所以宪法中关于各立法主体立法权限的划分无法为税权的纵

7、向划分提供具体的法律依据,不具有直接的适用性。  我国现行税权纵向划分的依据主要是如下几个:文章来源:中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题  首先,国发[1993]第85号文件《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定:中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央。国发[1993]第90号文件《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》规定:中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央。这两个文件是关于税权创设权纵向划分最直接的规定,85号文件明确强调所有税种的税权创设权都集中于中央,而90号文件只是强调中央税和全国

8、统一实行的地方税税权创设权都集中于中央,也就是强调的税权创设权的集中程度要低于85号文件。从8

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