黑龙江扎龙自然保护区湿地保护的问题及法律对策

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1、黑龙江扎龙自然保护区湿地保护的问题及法律对策摘要：：由于人口的迅速增加，经济活动的不断深入，再加上扎龙保护区湿地保护的法律意识不强，执法不力，保护滞后等原因，使目前该地区湿地资源破坏比较严重，生物类型、数量急剧减少，水体污染，过度盲目开发等等问题十分严峻。立足于该地区湿地的实际以及目前存在的主要问题，充分借鉴其他相关区域的经验和模式，打破传统的仅靠立法就能解决湿地问题的观点，科学分析，通过立法、执法、司法相互结合，构造起一个相对科学、系统的湿地保护法治体系，从而能真正地应用到实践中去解决问题，服务地方经济；同时，通过对扎龙地区湿地保护法律问题研究，能够为

2、湿地保护的全国立法提供了良好的经验，推进我国湿地保护的法治进程。关键词：扎龙自然保护区；湿地保护；法律对策一、扎龙自然保护区湿地概况湿地是重要的国土资源和自然资源，它与整个人类的生存、繁衍、发展息息相关，密不可分，是自然界最富生物多样性的生态景观和人类最重要的生存环境之一。保护湿地、维护湿地生态功能的正常发挥，科学管理和合理利用湿地，对于改善我国生态环境，促进经济社会可持续发展具有重要意义。黑龙江省地处我国东北部，由于其独特的地域以及气候特征，湿地类型众多，分布广泛，物种丰富，现有天然湿地556万公顷，占全省土地总面积的12.2%，约占全国天然湿地的1/

3、7,是我国湿地资源最丰富的省份之一[1]。扎龙国家级自然保护区位于乌裕尔河下游，西北距黑龙江省齐齐哈尔市30公里，面积21万公顷，湿地面积广阔，具有典型的区域特征和代表性。1992年中国加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》，扎龙保护区被列入国际重要湿地名录，是我国第一批列为国际重要湿地名录的湿地区域。二、扎龙自然保护区湿地保护存在的主要问题（一）扎龙湿地保护立法方面黑龙江省作为全国最大的湿地资源省份之一，在湿地立法方面相对较早，并且对湿地资源的保护和开发起到了相当大的积极作用，但是随着时代的发展，人们经济活动的不断增加，现有的法律、法规已经

4、不能满足湿地保护的需求。扎龙自然保护区作为黑龙江省最早的湿地资源区域在立法方面也遇到越来越多的困难和矛盾。这主要表现在：首先，扎龙湿地保护所遵循的法律、法规过于原则，不利于该区域的湿地资源保护和利用。美国著名法学家博登海默曾指出:“如果包含在法律规则部分中的应然内容仍停留在纸上，而并不对人的行为产生影响，那么法律只是一种神话，而非现实。”[2]目前，国家级的湿地保护条例正在制定过程中，《黑龙江省湿地保护条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》等法律、法规是扎龙自然保护区湿地保护的主要执法依据，然而由于这些法规的规定过于原则，并且时间相对较长远，目前已经很

5、难完全满足湿地保护的需要，这种状况无疑会造成湿地执法的困难和尴尬。其次，扎龙自然保护区的地方管理条例仍然没有制定，缺乏必要的管理指导性和执法依据。根据黑龙江省立法机关之前确定的“一区一法”的方式进行自然保护区立法，黑龙江省部分保护区已经根据自身实际制定出科学、合理的地方管理条例，例如兴凯湖自然保护区于2006年制定了《兴凯湖自然保护区管理条例》等，但是扎龙自然保护区作为黑龙江省最早的湿地自然保护区却迟迟未能进行相应的地方立法，这已经越来越制约着该区域的资源保护和利用，制约该区域的可持续发展[3]。(二)扎龙湿地保护执法方面首先，扎龙湿地保护环境行政执法的

6、力量相对较弱，不能与当前的湿地保护发展形势相适应。这主要表现为执法人员整体素质较低以及执法方式落后。扎龙自然保护区管理局执法装备很差，甚至缺乏必要的执法装备，在执法经费、交通工具、通讯工具、录像设备等方面，远不能适应环境行政执法的需要[4]。执法人员素质不高及执法方式落后，造成环境行政执法不能够有效进行。其次，执法体制不健全。执法体制不健全，在环境行政执法中是个比较根本的问题。具体表现为:第一，环境执法机构之间权责不明。受我国环境保护管理模式及湿地自身特点的影响，在同一湿地上往往存在着两套以上的管理机构[5]。但是各部门在狭隘的部门利益的驱动下，于己有利

7、时互相争夺，出现所谓的“执法密集地带”;于己无利时则互相推诿，出现所谓的“执法真空地带”，结果使环境行政执法的难度增加，执法的效率下降[6]。第二，湿地保护环境行政执法监督机制不健全。虽然扎龙管理局已开始重视建立有效可行的执法监督机制，但总体来说环境行政执法监督机制尚不健全，存在诸多不完善之处。（三）扎龙湿地保护司法程序方面首先，扎龙湿地司法保护程序方面存在诸多问题和矛盾。这突出的表现在司法程序不严，对于一些违法开发、建设项目，破坏湿地原始生态系统行为，危害野生动植物等不法行为不能有效地纳入到司法保护的程序之内，人为的避重就轻，逃脱法律的处罚，从而使扎龙

8、湿地得不到及时有效的保护；另外，在湿地保护的执法活动中，由于缺乏具体的执法依据，