吴丕论文从反监督的角度看公共预算监督

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1、从反监督的角度看公共预算监督吴丕（北京大学）摘要：本文从政治监督学有关反监督的理论来探讨当前我国公共预算监督存在的问题并提出解决问题的出路。反监督的基本理论认为：权力具有顽固的反监督特征；反监督的作法有控制信息、操纵监督、收买或打击监督者等；反监督的心理基础是“经济人”追求“个人利益最大化”，其目的是维护权力的专断并以权谋私。我国的公共预算虽然已经向社会公开，但中国政府在公共预算方面的“反监督”仍然是相当强有力的。解决中国公共预算监督的办法包括技术层面、制度层面，但根本的解决之道则是政治民主的实

2、现。关键词：公共预算；政治监督学；反监督；政治民主中国公共预算监督问题经过学术界长期的讨论，经过众多学者专家与实际工作者的一致努力，到今年可以说是有了实质性的突破，有了较大进展，这个突破与进展的标志就是政府公共预算的全面公开。我们也看到，现实距离公共预算有效监督还有很长的路要走，还有很多问题要进一步去研究解决。在这篇文章中，我打算从政治监督学的一个理论入手，即，把反监督研究作为一个角度，对公共预算监督问题做一些分析，希望通过分析能够对将来进一步的研究提出一些有益的建议或一些看法。下面将分两个部分

3、，第一部分将尽力阐明反监督的内容与特征；第二部分将从反监督这一角度对公共预算监督在今后的研究重点进行分析。一、对于反监督的基本理论思考（一）权力具有顽固的反监督特征北京大学的陈哲夫教授在《监察与监督》一书中写道：“权力具有顽固的反监督特征。”“权力是一种物质力量，又是一种利益，它对权力者的强大的吸引力，加上它的占有、扩张、排他、反法等自然属性，因而也就具有顽固的反监督特征。当有权力的人自信他还有权力、并且相信这种权力在一定范围内所向无敌时，是不肯轻易接受监察监督的。”“由于权力具有上述顽固的反监

4、督的特征，任何权力受到的监督都是两种力量互相匹敌或力不相敌的结果。”陈哲夫主编：《监察与监督》，北京：北京大学出版社，1994。第51、52页。“反监督”，是政治监督过程中的一种必然现象，也是研究政治监督的一个重要课题，同时也是研究政治监督的角度之一。说它是一种必然现象，是说它是绝对的存在。凡是发生对政治权力进行监督的地方，必然会出现反监督的现象。所谓反监督，就是不许监督、反对监督、抗拒监督、敌视监督、防范监督、控制监督、操纵监督、削弱监督、架空监督，总之，就是对监督的反动，从当代来看，也是对民

5、主的反动，目的就是要维护权力的不正当运用，或者维护权力的专断性，就是要以权谋私、为所欲为。说它是研究政治监督的一个重要课题，是因为在实践中，正是由于反监督的存在，对权力的监督才格外艰难。我们都看到，在我国，对权力的监督所采取的方式非常之多，而且不断出新。为什么呢？在很大程度上，就是由于反监督的方式在不断出新。因此，要想对权力实行有效的监督，就不得不针对反监督而采取更好的监督方式。这就要求我们作学术研究的，去研究反监督，研究的目的就是更好的对权力进行监督。从反监督的角度来研究监督，是说要在研究中换

6、个角度去思考、去分析权力监督问题。以往我们较多地从监督者的角度，分析监督的方法，提出具体的建议。当然我们也必定会从反监督的角度去思考，不过还不是十分注意利用这一角度，去对被监督者的反监督行为进行深入的分析研究。所以，这里提出要从反监督的角度研究监督，是提请同行们更为注意这一角度的研究。（二）要从反监督的角度研究监督问题，就必须对反监督有更多的了解我想，可以从这几个问题入手：（1）反监督有哪些表现或哪些类型？（2）反监督的心理或思想基础是什么？（3）我们有时看到权力者主动要求监督，这怎么解释？（1

7、）反监督有哪些表现或哪些类型？实际上，如前所说，反监督是不断发展变化的，是在与监督对抗中发展变化的，因此，它的表现可以说是无穷的，它的类型也很难概括完全。这里尝试作一些揭示。反监督的方式有明的也有暗的，有公开的也有隐蔽的，有非法的也有合法的，有文明的也有不文明的，有黑道的也有白道的，总之是什么手段都可以使用。下面既是分类也是列举，不可能作完整的分类，也不可能作完全的列举。控制信息来反监督：我们有些官方文件本来应该公开，但长期以来却定为机密，不向社会公开，这在当时来说就是合法的反监督。信息不公开有

8、很多可以说它是合法的，因为它有内部规定。但是政府信息应该公开而不公开，这就是反监督的一种方式。我们常说的“黑箱操作”实质就是反监督。现在我们国家也有信息公开法，但是在执行中仍有很多问题，或者不全面公开，不全部公开，或者只公开没问题的，不公开有问题的，或者公开的信息故意模糊让监督者无从监督，或者设置层层障碍，要经领导批准，申请者要具备某些条件，让申请查阅某信息的申请跑断腿也查阅不到，这些都是反监督的方式，是控制信息，尽量不让其公开，造成信息的不对称，使监督者无从监督，或不能进行有效监督。操纵控制监