我国建立环境公益诉讼制度的必要性(修改).

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1、第一章我国建立环境公益诉讼制度的必要性伴随着我国经济突飞猛进的发展，环境污染与破坏现象日益突出，不仅给广大民众的人身与财产利益造成巨大的损失，而且也给生态环境本身造成损害，在一定程度上影响了社会的稳定并阻碍了我国经济社会的进一步发展。虽然各部门已经采取各种环境保护的措施，但仍不能阻止我国整体环境状况进一步恶化的趋势，环境公益的损失难以获得补救的现象依然存在。在此情形之下，有必要建立我国的环境公益诉讼制度，为环境公益的保护提供有效的制度保障。第一节我国现行环境保护手段难以有效保护环境公益环境污染和破坏表面上虽然给广大民众的人身和财产利益造成重大的甚至是不可挽回的损失，但这只

2、是环境损害后果的一个部分。环境损害的更为根本更为严重的后果就是对自然环境本身所造成的损害，广大民众的人身、财产损失也是由于环境本身的损害而产生的危害后果。这就决定在环境保护工作中，不仅要关心广大民众的人身财产利益，更重要更根本的任务还是要防止环境损害的发生，这才是环境保护工作的根本与核心所在。而我国现行的各种行政手段与司法途径由于其自身的局限性却难以有效地保护环境公益。一、单靠行政手段难以有效保护环境公益我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护机关以国家名义，全面行使环境保护的监督、管理职能。这一点也明显地体现在我国的相关法律规定中，如我国

3、《环境保护法》第7条明确规定:“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”在其他环境保护法律法规中，大都有类似的规定，如《噪声污染防治法》第6条、《固体废物污染防治法》第10条、《水污染防治法》第4条、《大气污染防治法》第

4、4条、《放射性污染防治法》第8条、《草原法》第8条、《水土保持法》第5、6、7条、《清洁生产促进法》第4、5条、《循环经济促进法》第5条，等等。这些规定至少可以表明这样一个事实，即在我国的环境保护中，政府起着核心作用。这一点本不存在可病诟之处，但若把环境保护的全部希望都寄托于政府而忽视了其他社会力量(如社会团体、公民个人等)在环境保护中的作用，仍值得人们思考。从理论上讲，我国政府应当能够凭借其星罗棋布的行政权力网络，实现对各类环境危害行为的监控，迅速制止各种环境侵害行为，及时地保护环境公共利益。胡小红：《现代民法、现代行政法及社会法三者关系简释》，《河北法学》2000年第

5、1期。然而，事实并非如此。实践证明，仅仅依靠政府环保部门、依靠行政手段“单打独斗”，难以达到改善环境质量的目的。《着力解决危害群众健康和影响可持续发展的突出问题——2007年环保工作展望之一》，《中国环境报》，2007-1-24。政府在环境保护中经常表现出“失灵”现象，之所以如此，主要源于政府自身的局限性：首先，政府的理性有限。政府通过对公共物品的管理而维护公共利益，其前提是政府的决策是正确的。但人的认识能力的有限性决定了政府的理性也是有限的，其决策未必符合社会公共利益。而且，由于政府的宏观决策往往影响巨大，其失误造成的社会损失也就相当大。以至于“现在众多的政府行为对广大

6、范围内的生态环境产生重大的影响，甚至影响到子孙后代的利益，例如拦河大坝的修建会造成河流两岸的大规模的生态破坏，核电站的建设会造成不可预料的环境影响。”汪劲、田秦《绿色正义——环境的法律保护》，广州出版社2000年版，第205页。此外，政府作为独立的主体，其工作人员作为有“理性”的个人，都有其自身的特殊利益，即使清楚公共利益之所在，其决策也未必与之相符合。其次，政府中立的有限性。政府是由各部门、机构所组成的联合体，各部门、机构都有一定的权力及利益，而环境作为利益的客体是多元性的。掌握环境监管行政权力的国家机关一方面承担执行环境法的公共职能，同时也作为独立的利益主体而存在，环

7、境法规的执行过程就表现为执法机关的利益衡量过程。法定的义务主体总是在寻求一切途径免于承担义务和责任，而执法机构最有可能采取的方式不一定是依法行事，而是见机行事。政府在执行环境法中的不作为，在决策中忽视环境影响行为的背后，有着强有力的经济利益、政治利益的支撑。从政治影响看，政府及其环境管制机构会屈从于彼政府机构，甚至是被管制的排污企业的持续压力，结果就是“机构俘获”13。因为在环保执法机关与环保义务人的博奕中，除了执法技术方面的问题外，具体的执法机构还需对上级政府负责，在我国，上级政府往往也同时是执法机关，掌握有最终的决定权。在