日本地方公债制度对我国的启示

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1、日本地方公债市场化改革及对我国的启示摘要：公债作为筹集国家财政收入的重要手段之一，在弥补财政赤字，筹集建设资金方面无疑发挥了积极作用，2014年8月新预算法颁布，明确规定我国地方政府在一定条件下也可以发行地方公债，结束了分税制以来我国地方政府禁止发债的历史，但我国地方公债制度还不够完善，而日本地方债制度作为最具代表性的中央集权国家的地方债券制度，其市场化改革以来逐渐完备化，为我国地方债制度改革与发展提供了借鉴。关键字：地方债市场化改革改革方向一．日本的地方债制度市场化改革（一）.日本地方债市场化改革的背景　　日本地方

2、债制度自实施以来，对推进日本地方公共事业的发展、改善民生起到了重要作用。但由于债务偿还财源主要由政府财政来承担，近年来随着地方债的迅速扩张，问题不断凸显。首先，地方债占GDP比重已高达40%，远超过国际上这一比例最大的两个国家（瑞典和美国，二者均为11.3%)。其次，地方债负担率高，已接近国际危险线。2006年，日本北海道夕张市宣布财政破产，引发了对政府财政破产的隐忧。此外，中央政府对地方政府的预算约束软化、市场规律和纳税人的监督职能弱化以及地方政府隐性债务等问题使得本已恶化的财政雪上加霜，地方政府债务风险加大。为改

3、变这种现状，20世纪末开始，日本地方债制度走向了市场化变革。（二）.日本地方债市场化改革内容1.推行“三位一体”财政制度改革二十一世纪以来，为解决地方财政赤字问题，日本中央政府推行了地方分权化改革。2002－2006年，以“财源再分配”为着力点，推行了包括“中央向地方的税源转让”、“国库支出金的废止和消减”、“地方交付税的改革”在内的“三位一体”的财政制度改革。在进一步明确中央政府和地方政府之间职能范围的同时，将部分税收权限下放给了地方政府。2.地方债券发行制度变革2006年，日本地方债发行由之前中央政府主导的“起债

4、许可制度”转变为中央政府与地方自治体政府共同管理的“起债协议制度”，改变了长期以来地方发债必须获得总务省大臣或都道府批准的规定，增加了地方自治体议会的批准权限。这一转换，一定程度上减轻了中央财政的压力，也增强了地方自治体债务管理的风险意识，具有积极意义。3.地方债的融资结构变革长期以来，日本地方债的资金来源以政府资金为主。2001年，《资金运用部资金法》的颁布和2006年之后的邮政民营化的一系列改革，显著降低了地方债资金来源中的政府资金比重，逐步转向以民间资金为主。数据显示，地方债资金来源构成中，2002年，政府资金

5、的比重（45.7%），远超过市场公募债的比重（11.5%）；2009年，这一局面被扭转，后者（26.5%）反超前者（25.2%）；之后，这一趋势继续延续，2012年，后者（29.9%）与前者（24.4%）差距进一步拉大。4.地方债发行方式变革2002年，东京都政府率先进行改革，突破了总务省统一规定的制约，采取了独自决定其债券发行条件的“个别条件交涉方式”，并成为主流发行方式。2007年9月以来，所有自治体的公募债发行都由“统一条件的交涉方式”转变为“个别条件的交涉方式”，日本地方债发行方式完成了市场化的根本性变革。5

6、.推行市町村合并，提高公共设施与服务的利用效率二十一世纪以来，为保证“地域内自我解决”的地方财政重建、再生计划的实施，日本推进了市町村合并的行政区划改革，不仅提高了基础设施的利用效率，而且活跃了地方经济，增加了政府税收。二．我国地方债制度现状20世纪80年代末至90年代初，我国地方政府债券一度风行，许多地方政府为筹集资金修路建桥。为防范地方政府过度举债，1994年制定预算法时明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，堵上了地方政府发债的道路。综合考虑地方发展需要、化解地方政府债务、风险防范

7、化解等多方面因素，2004年8月新预算法确立了堵疏结合的原则，即在为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”，从六个方面确立了地方政府举债的基本规则。一是举债主体，规定只能是经国务院批准的省级政府；二是用债方向，要求只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。三是债务规模，实行债券发行限额管理，不能超额发行。四是还债能力，应当有偿还计划和稳定的资金来源。五是管理机制，规定了有关的债务风险评估预警机制等。六是法律责任，明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。这些规定把地方政府在举借债

8、务开闸的同时，为政府举债的风险能够控制在合理区间套上了法律的“紧箍咒”。三．日本地方债市场化改革对深化我国地方债管理改革的借鉴与启示（一）做好新预算法实施的立法配套工作，为深化我国地方债管理改革提供法治保障2014年8月，实施近20年的预算法完成首次大修，新预算法将自2015年1月1日起施行。新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从举债