欠发达市县财政困境及对策研究

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欠发达市县财政困境及对策研究　　[摘要]在调查辽西北地区欠发达市县财政现状基础上，从经济发展缓慢、财政体制不完善、债务包袱沉重、财政供养人员多且增长快四个方面分析了辽西北地区欠发达市县财政困难的主要原因，并提出解决财政困境的五点对策建议：加强财源建设，增强自身造血功能；建立健全地方财政管理体制；防范和化解地方政府债务风险；精简政府机构，严格控编减员；加大对辽西北地区市县基础设施建设转移支付力度。　　[关键词]欠发达地区；地方财政；财政困境；辽西北地区　　[中图分类号]F812.7[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2013）08-0150-02　　自1994年我国实行财政分税制改革以来，财政收入总体呈现快速增长态势，但是我国部分地区特别是经济欠发达地区的财政陷入困境，有些地区的市县财政甚至到了难以维持正常运转的地步。如不采取有效措施，将会对社会稳定、区域经济发展带来严重影响，甚至不利于整个国民经济的协调、健康发展。财政收支结构是衡量一个地区财政质量的重要评价标准。财政政策的有效执行、财政政策效果的进一步显现、政府宏观调控能力及公共服务能力的增强均离不开合理稳定的财政收支结构。但是目前我国经济欠发达地区的财政收支矛盾突出，地方财政自我解困能力较弱，因此，研究经济欠发达地区的财政困境及产生的原因，构建合理、高效的财政收支结构显得尤为重要。 　　一、辽西北地区欠发达市县财政困境现状　　所谓经济欠发达是指人均国民生产总值、人均财政收入、农民人均纯收入三项主要经济指标均低于全国平均水平。欠发达地区是指具有一定经济实力和发展潜力，但与发达地区还有一定差距，生产力发展不平衡，科技水平还不发达的区域，如我国辽宁省的西北部地区，该地区包括阜新、铁岭和朝阳三个地级市。辽西北地区总面积约为4.3万平方公里，2011年总人口达838万人，有两个民族自治县，3个国家级贫困县（占全省总数的1/3），5个省级贫困县（全省一共有6个）。　　2010年阜新、铁岭和朝阳市的地方财政一般预算收入分别为300700万元、800829万元、662504万元，而地方财政一般预算支出分别为882722万元、1415835万元、1467537万元。三个市的财政收入远低于财政支出，相对低基数增长的财政收入和相对高增长的财政支出之间的矛盾突出，财政自给水平较低，自1999—2011年以来3个市财政自给率平均值仅为28.5%、43.6%和34.9%，当地财政自我解困能力较弱，从而制约了当地经济乃至辽宁省整体经济发展。　　本文基于辽西北地区——阜新、铁岭和朝阳三个市财政困境及其成因进行调研分析，提出优化财政收支结构的思路，以期改善辽西北地区的财政运行环境，振兴地方财政，进而为社会主义新农村建设提供体制保障，促进地方经济持续健康发展，提高人民生活水平，从根本上摆脱财政困难，为地方财政体制改革提供理论支持。　　二、辽西北地区市县财政困境的原因　　1.地区经济发展缓慢，财政增收乏力 　　辽宁省欠发达市县大多处于西北部地区，资本积累较少，经济发展相对滞后，工业基础薄弱，大多数企业处于破产、停产或半停产状态，经济效益十分低下，再加之产业结构不合理，结构性矛盾突出，经济总量小，支柱性财源缺乏，使得财政增收缺乏后劲。商业类税收占比相对较低，同时，欠发达市县基本上以农业经济为主，农业类税收占比偏高，对财政贡献率偏低。　　2.财政收支矛盾突出，收支结构不合理　　从收入来看，辽西北地区市县财政增收后劲不足，收入规模小。基本上属于“吃饭”财政（即财政资金只能维持国家机关的运转），作为拥有八百多万人口的地区，其财政收入仅和发达地区一个县的规模相当。人均财政收入更是远低于全省平均水平。每年新增的财力，基本满足不了增长的刚性支出。从支出来看，欠发达地区财政工资性支出比重大，个别县乡存在公教人员工资发放困难现象，而且部分个人经费难以到位，公用经费标准较低，难以保障正常的机构运转，事业性和建设性支出不足。　　3.财权与事权不统一，市县财政收支缺口大　　我国1994年实施的分税制财政体制改革调动了各级政府理财的积极性，但总体上来看是一个“集权”的体制，这次改革最突出的问题就是事权与财权不匹配。60%的财权向上集中到中央，而60%的事权则下放到地方。越往上看，财力越集中，财政收入越大；而越往下看，财政收入越少，财政支出相对越多。这不仅加剧了欠发达市县财政困难，而且这种财权重心上移、事权重心下移的趋势既不符合权责相称原则，也与区域经济发展的实际情况相矛盾。 　　由于基层政府需要承担与其财权不对等的大量事权，本应由上级政府提供的社会公共物品，如普及九年制义务教育、公共卫生、农村基础设施建设等投资项目，一般都要求地方财政给予一定比例资金配套，因此，项目上得越多，需要匹配的资金也就越多，更加重了地方政府财政负担。辽西北地区农村公共基础设施薄弱，加之地域范围广、人口居住相对比较分散，按照社会主义新农村建设的要求，需要投入的配套资金将会更多，如果还是沿用旧有的配套模式，地方财政收支缺口将会进一步增大。　　4.政府债务负担沉重，地区财政风险凸显　　目前辽西北地区欠发达市县政府大部分为负债运行，政府在发展地方经济以及投资建设一些急需的民生项目时，往往通过施工单位垫资、担保甚至直接举债的方式来进行融资。一些隐性的债务，比如政府担保贷款、市政工程欠款、学校普及九年制教育工程欠款等，不用说偿还本金，单是支付银行贷款的利息，就形成了非常可观的债务负担。在辽西北地区市县财政捉襟见肘的情况下，其债务积累越来越多，暗藏着较大的财政风险。　　5.政府机构庞杂，工资性支出大幅增长　　辽西北地区市县政府机构庞杂，财政供养人员多，财政负担沉重，除了政策性人员安置以外，还有通过其它渠道安置的人员。除此以外，国家不断出台的增资政策，致使工资支出大幅度增长，财政收入与财政支出的矛盾越来越突出。　　三、对策建议　　1.加强财源建设，增强自身造血功能 　　解决辽西北地区市县财政困难的根本途径在于发展当地经济，努力加强财源建设。要从优化经济结构和财源结构入手，围绕财源建设寻求优势产业加以扶持，把发展经济工作的重心切实转移到能够迅速增加地方财政收入及其可用财力的财源建设项目上。推进特色农业产业化发展；打造新型支柱产业；发展创新型民营经济；招商引资要注重培育新的经济增长点；深化改革，营造良好的发展环境，增强自身的造血功能。　　2.建立健全财政管理体制　　建立健全地方财政管理体制已成为当务之急，各级财政部门必须合理划分收入和支出范围，明确各级政府的权利和责任，财力要向下倾斜，缺口要向上转移，逐步建立事权与财权相统一的地方财政管理体制。建立分级预算、账户统设的新型管理模式，按照财政资金的所有、审批及管理相分离的原则，强化预算约束，要切实加大对辽西北地区市县财政资金使用情况的监管力度，提高地方政府经费保障能力，从根本上改善该地区财政困境。　　3.防范和化解地方政府债务风险　　长期积累的地方政府性债务是当前辽西北地区市县经济工作中的难点问题，也是影响地区经济健康可持续发展的关键因素。区别对待不同的地方政府性债务，要分类处理、逐步化解并且明确责任，全面彻底清查辽西北地区市县的政府性债务，分析查找债务形成的原因、规模和结构，并结合当地实际情况，制定切实可行的分阶段化解目标和步骤，采取各种切实有效的措施，比如探索研究债权债务抵冲、存量资产的盘活、增收节支等，积极稳妥地开展债务化解工作，确保当年财政收支平衡。　　4.精简政府机构，严格控编减员 　　首先，对一些具有服务性质并能从服务中获取收益的事业单位进行改革，将其推向市场，以减少财政资金占用；其次，完善现行的财政体制，控制辽西北地区市县财政供养人口数量，建立人员增减激励约束机制；最后，对编制、进人权限等实行双控上移的办法，有效控制辽西北地区市县财政供养人口的增长速度。　　5.加大对辽西北地区市县基础设施建设转移支付力度　　长期以来，辽西北地区市县经济发展一直没有跳出经济发展落后—财政收入匮乏—基础设施薄弱的怪圈，从而导致经济发展落后，而仅靠当地自身财力难以从根本上解决这些问题。中央政府应当加大对辽西北地区市县基础设施的转移支付力度，这不仅可以拉动地区经济增长，而且可以缩小区域之间的差距，并实现基本公共服务均等化，促进社会和谐发展，为辽西北地区经济良性发展奠定良好的基础。　　[参考文献]　　[1]廖其志，吴旭新.欠发达地区县乡财政困难、成因及对策[J].江西财税与会计，2003（4）：8-10.　　[2]唐火明.欠发达地区县级财政的困境和对策[J].南方论刊，2011（12）：17-19.　　（责任编辑：梁宏伟）