洞庭湖区平垸行洪堤垸土地利用管理与淹没补偿问题探析--

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1、洞庭湖区平垸行洪堤垸土地利用管理与淹没补偿问题探析09-04-14洞庭湖区平退堤垸后续发展管理问题探析余元君1、2（1河海大学商学院，江苏南京，210098；2湖南省洞庭湖水利工程管理局，湖南长沙，410007）摘要：通过对洞庭湖平垸行洪堤垸功能定位、土地利用和淹没补偿现状的分析，对单退堤垸的合理土地利用管理与补偿机制进行了探析，提出了行洪垸土地利用综合管理政策、行洪垸承载人口控制政策和核算淹没损失的补偿办法关键词：行洪垸平垸行洪淹没补偿土地利用管理1引言洞庭湖“平垸行洪，退田还湖，移民建镇”工程是在1998年长江洪水后，国务院在

2、洞庭湖治理上采取的重要措施之一。全湖区通过退人不退耕（“单退”）和既退人又退耕（“双退”）两种方式，共平退堤垸333处，退田还湖面积778.7km2，搬迁群众超过55万人。在平垸行洪工程中，将实施“双退”的堤垸居民外迁安置，并在移民迁居地通过土地调整等方式为移民提供生产资料，帮助移民实施生产重建。而实施“单退”的堤垸仅将原垸内居民进行外迁安置，但原处田地予以保留，所有移民仍旧在原土地上进行耕作，从事生产。从防洪管理的角度看，实施“双退”后的堤垸成为洪泛区，完全视为未利用土地进行管理，不存在后期淹没补偿等问题；而实施“单退”的堤垸虽

3、然居民进行了外迁安置，但由于“高水还湖，低水耕种”，原田地仍旧在耕种利用，成为蓄滞洪区。如果对此类堤垸的土地管理失控或不到位将直接影响堤垸平退后防洪功能的发挥，继而可能形成对流域整体防洪的威胁；同时如果不能使土地淹没群体的合法权益得到保障或补偿，不能兼顾他们的发展问题可能会影响当地的经济社会发展产生社会问题，并可能伴生对防洪的妨碍。对因此，对“单退”堤垸土地利用的管理和淹没补偿问题应引起高度重视，-1-研究实施有效的地土地利用管理政策，建立高效、合理的淹没补偿机制，以求在保证此区域发展符合防洪要求的同时兼顾相关群体的合法权益获得合

4、理保护或补偿是非常必要的。2土地利用管理现状及其存在的问题2.1“单退”引起防洪功能的变化洞庭湖区堤垸根据保护面积传统上划分为重点垸、蓄洪垸和一般垸。重点垸和蓄洪垸严格对应防洪法规定的防洪保护区和蓄滞洪区，但一般垸保护面积、保护对象差别较大，小到几千亩，达到上十万亩，既有保护大中型城市中心城区、重要城镇、重要交通干线、大型工矿企业的堤垸，也有仅仅保护农田的堤垸，但这些农田绝大部分属于国家基本农田，因此，不能简单的将一般垸与洪泛区等同起来。洞庭湖区单退堤垸127处，退田还湖面积595.7km2，增加调蓄容积31.3亿m3，其中蓄洪垸

5、3个、一般垸47个，平退后蓄洪垸防洪功能没有改变，但一般垸防洪功能从防洪保护区变为蓄滞洪区。2.2“单退”引起土地利用与生产条件的变化平垸行洪工程的实施使得“单退”堤垸的土地利用和居民的生产条件发生了巨大变化。在土地利用上，原堤垸的居住用地不再保留。这使得垸内土地在社会功能上成为单一的生产用地。从生产条件上，平垸行洪后原垸内土地将面临更大的洪水淹没风险；同时移民安置地远离耕作的土地，移民耕作成本增加，个别堤垸移民耕作成本增加幅度较大，如澧南垸移民建镇后的回隆村来回达16公里。由于垸内居民仍然采用传统的手工生产作业方式，这一成本的增

6、加对居民生产的影响是巨大的。2.3土地利用管理现状及其问题平垸行洪后，原来的一般垸防洪功能发生了改变，虽然垸内原田地的利用方式不变，但原居住用地转换为生产用地，同时整个堤垸的土地利用主要功能也由原来的居住、农业生产用地变更为行洪通道用地，淹没风险增加，但在土地利用管理上依然采用原先的管理模式，缺乏风险防范，给“单退”堤垸的使用带来了一些问题：-2-（1）一般垸防洪功能转变后，对其功能定位缺少法律依据。2000年颁布的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》对国家蓄滞洪区名录进行了明确，不包括平垸行洪堤垸，但“单退”堤垸毫无疑问已有蓄滞洪区功能

7、之实，但其名分有待法律确定。（2）平垸行洪后，“单退”垸内耕种用地的利用方式缺乏与当地行洪安排、经济发展相适应的整体规划，更有一部分群众移民搬迁后，由于安置地远离耕作的土地，移民耕作成本增加，不得已在垸内自建了生产工棚，工棚内库存有耕作的种子、化肥、农药等常用生产资料。这些生产工棚的建设并不符合行洪垸的既定土地利用要求，同时并不能满足防洪的要求，但是作为移民一方也是迫不得已而为之，这增加了水利管理部门管理的难度，也使得移民自身面临更大的洪水风险。（3）平垸行洪后，垸内产业由于防洪需要受到诸多限制，影响社会经济发展，从而影响居民生产

8、生活水平提高，部分居民生活水平甚至有所下降。3现行淹没补偿现状及其存在的问题目前对蓄滞洪区的补偿是以《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》和《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》为依据的实际损失补偿方法。该方法的核心是在行洪前进行实物资产调查登记，在灾后调