是否应该取消农村承包地的调整制度(上)

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1、是否应该取消农村承包地的调整制度（上）　　摘要：土地调整是指以行政手段，根据农户人口或者劳动力的多寡来进行资源配置，农民可以无偿而且合法的得到土地的承包经营权。显然的是，土地被调整是农民土地承包权利丧失的一个原因。若现实中存在调整，而立法又没有相应规制的话，那么所谓的对农民土地权利予以物权性保护，给与农民私权的立法承诺就很可能只是一个易破灭的浪漫梦想而已。本文运用详查的社会实证调查数据，论证了在中国现实中存在调整的做法、需求、并且在短期内其还将合理的存在，指出我国民法学界在参与物权立法的过程中对此问题的忽视，会

2、导致物权立法的不切实际与虚幻，进而主张在对农民土地问题进行立法时，应重视社会实证调查，从中国实际出发，而不仅仅是运用比较法的方法，从权利概念本身出发。　　关键字：调整，物权法　　一、本课题的意义　　（一）是否取消调整在农村土地承包法立法过程中是有争议的　　农用土地有“两种主要配置方式：行政性土地调整和市场化的土地流转。前者是以行政手段，根据农户人口或者劳动力的多寡来进行资源配置，农民可以无偿而且合法的得到土地的承包经营权，后者则是以市场调节的方式，以无偿或有偿的方式（取决于双方协商）获得土地的经营权”2.不言而

3、喻，在农民取得土地权利之后，调整土地意味着部分农民土地权利的丧失。　　我国2002年8月29日通过的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同内约定不得调整的，按照其约定。”　　“‘我们几乎每天都吵架。’农业部农村

4、经济体制与经营管理司一位参与法案起草的官员告诉记者。他介绍，争议点主要集中在这样几个方面：第一，农户与集体经济组织的关系如何定位；第二，承包地能否调整与收回，在什么情况下能够调整与收回；第三，应如何看待以承包方为主体的土地承包权流转，土地流转应采取什么方式等。2000年初，法律起草小组接到上级指示，要在新的法律中使承包经营权体现出部分所有权的性质。最终通过的法案中，土地承包经营权的性质已经非常接近于所有权。它明确规定发包方‘在承包期内不能随便调整土地。’”3　　第27条是在该法通过前的二读中确定的。一读时的法律

5、草案不是这么规定的，在一读时，据柳随年介绍：“在（草案）征求意见过程中，一些地方提出，现阶段，土地不仅是农民重要的生产资料，也是他们的生活保障。30年承包期内发生很大变化，完全不允许调整承包地难以做到，建议在特殊情况下应当允许按照法律规定的程序进行必要的小调整。经过反复研究，我们认为，过去土地承包关系不稳定，主要原因在于通过行政手段频繁调整承包地，带来不少问题，农民群众意见很大。因此，承包期内必须坚持‘增人不增地，减人不减地’……据此，草案规定：承包期每不得调整承包地。但部分农民因自然灾害失去承包地且没有生活保

6、障的，经所在地县级人民政府批准，可以适当调整承包地。”4　　在2002年6月20日，草案二读时，全国人大法律委员会作的汇报中说：“一些委员和一些地方、部门提出，为了保护承包人的权益，不应随意调整承包地。同时考虑到实践中除自然灾害以外，还有承包地被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出，适当调整个别农户之间承包地的情形，应当按照中央关于‘大稳定、小调整’的前提是稳定的原则，对调整承包地作出严格规定。”5据此，二读时确定了《土地承包法》现在的27条。　　通过对比一草和二草，我们发现：首先，两个草案都是允许小调整的存

7、在的；其次，一草给小调整开的口子明显比二草小得多，其只规定了自然灾害一种原因，并同时要求“生活无保障”，而二草加上了“等”字，并且不以“生活无保障”为条件。　　（二）实践中是存在调整的需求和做法　　中南财经政法大学陈小君教授负责的教育部人文社科“十五”规划研究课题-“农村土地法律制度研究”的基础工作是田野调查，在2002年9月下旬至11月初，他们对湖北十个市、县、区，山西吕梁地区、江苏苏州市和溧阳市、山东平度市、广州白云区做了调查。调查农户达406家，访谈农民计500余人。6问卷涉及土地调整的问题共有5个，具体

8、问题和调查数据如下7：　　第一个问题是：“实行土地承包制后，你们承包的土地调整过吗？”选择“有的调过”的占64％；选择“作过个别微小的调整”的占18％；选择“没有调过”的占15％；选择“全部调过”的占2％；选择“不知道”的占0.2％。　　第二个问题是：“你希望现时你所承包的土地可以永远由你耕种吗？”选择“希望”的占61％；选择“不希望”的占13％；其余的选择“无所谓”。　　第三个问题是