「地方自治法」讲义

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1、「地方自治法」講義第一章地方自治之概念及本質一、地方自治之概念1.中央集權vs.地方分權2.單一國體制下地方自治之特色3.聯邦國體制下地方自治的雙重性質：聯邦與各邦分權(以各邦主權讓渡為基礎)+各邦的地方自治二、地方自治之本質1.理論上有固有權說、承認說、制度性保障及住民主權說，各有其制度之淵源背景。2.釋419理由書提及地方自治團體之制度保障為憲法之基本原則(惟釋499確未將之列為不得修憲之事項)。而釋498則確認地方自治為我國憲法所保障之制度，其內涵則為「住民自治之理念與垂直分權之功能」。第二章中央與地方權限之劃分一、中央與地方立法權之劃分1.具有聯邦制色彩之憲法本

2、文規定(第十章)由增修條文9I予以凍結(單一國體制的確立)。2.中央專屬之立法權—憲法107、108，地方得在法律的授權範圍內，享有部分的立法權(參見地方制度法29)。3.地方「自治事項」—地方並非因此取得完全的、排他的權限，中央仍得予以立法，只是理論上應限於綱要姓(原則性)立法(但實際上卻非如此)，而地方據以執行時，即屬所謂「地方自治團體以執行中央法律作為自治事項」之情形，並不屬於中央委託辦理之事項(即委辦事項)。(1)依憲法所賦予之自治事項—憲法109I(1)—(11)、110I(1)—(10)(2)依法律所賦予之自治事項—憲法109I(12)、110I(11)、增

3、修條文9I(3)依省法規所賦予之自治事項—憲法110I(11)後段4.中央與地方之競合立法(可能係地方自治事項，亦可能既非中央專屬立法權限亦非地方自治事項)—原則上適用法律先占理論(參見地方制度法30)，惟中央若僅就最低基準的要求為全國一致之規範，而地方得就其地域的特殊需要另為特別規範，例如空氣污染防制法20II規定，直轄市、縣(市)主管機關得因特殊需要，擬定個別較嚴之排放標準。5.中央與地方立法權限劃分之基準（1）憲法之權限劃分規定：除憲法107外，憲法108—110充其量僅具有「土地管轄」劃分之意義，而不具有居於權限劃分核心要素「事務管轄」分配之意義，且憲法111之

4、均權理論亦欠缺操作之明確性。（2）地方制度法之權限劃分規定(參見地方制度法18—20、22)（a）其列舉地方之自治事項，惟其於未列舉者若均屬委辦事項，則不免壓縮地方自治之空間，故仍有依中央與地方立法權限劃分基準解釋之空間。10（b）地方制度法以外之法律若同時賦予地方自治團體政策規劃權及行政執行權，則該事項即屬自治事項；否則縱由地方自治團體辦理之事項，如法律僅賦予該地方自治團體行政執行權者，則僅得將之歸類為委辦事項。但幾乎沒有法律明文規定地方自治團體有政策規劃權或立法權者，故理論上應在性質上界定某事項屬自治事項後，才依地方制度法規定導出地方就其擁有政策規劃權或立法權，故地

5、方制度法2(2)立法定義似「倒果為因」。（c）惟「非自治事項即為委辦事項」的二分法，無法反映出實務上所存在的「共同辦理事項」，即由不同的統治團體分享政策規劃權及行政執行權。而大多數的中央法規，通常均採多層次權限分配方式，惟其究屬自治事項、委辦事項抑或共同辦理事項，仍須視個別情況進一步探究。二、中央與地方立法權限劃分之困難：無論是均權理論(憲法111)、事務本質理論、核心領域說、功能最適理論、行政類型區分說、剩餘權歸屬說或程序保障理論(另參見釋550)，均難以滿足實務上之需求。解釋上應綜合功能最適理論及剩餘權歸屬說，並建立「共同辦理事項」之概念。而關於中央與地方「共同辦理

6、事項」應如何為經費之分擔，釋550有以下之闡述：1.依據憲法155、157、增修條文10V之規定，「國家」具有推行全民健康保險之義務，，此處之「國家」兼指中央與地方而言：憲法條文中使用國家一語者，在所多有，其涵義究專指中央抑兼指地方在內，應視條文規範事項性質而定，非可一概而論。憲法基本國策條款乃指導國家政策及整體國家發展之方針，不以中央應受其規範為限，憲法155所稱國家為謀社會福利之主要手段。而社會福利係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負

7、擔(參見地方制度法18(3)(i)之規定)，難謂地方自治團體對社會安全之基本國策實現無協力義務，因之國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。全民健康保險法，係中央立法並執行之事項。有關執行全民健康保險制度之行政經費，依同法第六十八條全民健康保險所須知設備費用及週轉金(人事、行政管理經費)，故應由中央撥付，依憲法第109(I)、(11)、110I(1)、(10)，各地方自治團體尚有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之責任，此等義務雖不因全民健康保險之實施而免除，但其中部分亦得經由地方自治團體按一定比例計算，補助各該類