邻避设施规划之困境

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1、用心专注，服务专业【摘要】许多城市正常运行所必需的公共设施，都面临因负外部性而引发的公众抵制现象，这种现象一般被称为邻避。长期以来，邻避现象被视为公众自私心理的反映，其症结也被归因为利益问题。通过对上海磁悬浮事件的分析，指出邻避设施规划冲突背后存在着复杂的矛盾关系，并非单纯的自私心理或利益因素能够解释。邻避设施规划必须回归到理性的公共利益分析与管理上，解决公共利益界定、利益保护和程序这三个关键问题，方能促进规划的顺利实施。【关键词】邻避；公共设施；公共利益1．引言因负外部性而产生的公共设施建设困境是世界各国城市所普

2、遍面临的现象。这些服务于城市地区的公共设施，虽为广大公众带来利益，但其危害却由设施所在地的居民所承受，因此，极易引发当地居民的抵制，反对将这些设施设置在其家附近，由此造成了公共设施的难产。这些具有负外部性效应的公共设施也被称为邻避设施。所谓邻避，系由英文“NIMBY”（NotInMyBackYard）意译而来，直译即为“不要在我家后院”。造成邻避设施规划困境的根结在于利益问题，这在学术界已得到普遍认同。如蔡宗秀指出：“邻避性设施大多兼有公共财产和外部性的特征。通常这些设施所产生的经济效益是为全体社会所共享，然其设施

3、产生的外部效果（如污染、房地产下跌等）却要由设施当地居民所承担。基于邻避性设施的‘有福同享、有难自己当’特性，使得被选定设置邻避性设施之社区避之唯恐不及。”①但是，当利益问题显性化而导致冲突发生时，就不能再简单地用利益来诠释一切。许多研究成果表明，邻避设施规划冲突现象非常复杂，具体的邻避原因和矛盾焦点往往不尽相同，一些冲突事件甚至还纠结着政治因素。丘昌泰在总结台湾地区的邻避冲突时，就曾指出选票问题是重要的一项问题纠葛，地方政治实力为了在选举时获取更多的选票支持，常常介入邻避设施规划，致使规划极易变质为“泛政治化”行

4、为②。近年来，我国频频发生此类冲突事件。如2007年，北京六里屯垃圾焚烧发电厂项目，在巨大的民意压力下，被国家环保总局责令缓建。2007年，上海春申高压线事件中，沿线居民与电力公司发生激烈冲突，导致政府不得不出动警察维持秩序。2008年，上海磁悬浮事件③引发居民大规模的“散步”行动，项目至今无法启动。2008年，广州110KV骏景变电站建设引发“散步”事件，南方电网强行开工的12月30日当天，还发生了警察与骏景小区居民的直接冲突。这些冲突事件不但使公共利益受到巨大损害，而且影响社会的稳定秩序，造成了严重的后果。本文

5、主要以利害关系人之间的矛盾冲突为切入点，对我国目前的邻避设施规划困境作一初步研究，期望为城市规划实践提供有益的借鉴。2．上海磁悬浮事件简况2.1磁悬浮事件发展历程2.1.1第一阶段2006年3月，沪杭磁浮项目获得国务院立项。4月3日，“上海环境热线”网站④发布《磁浮交通沪杭线工程环境影响报告书公告信息》。7月10日，该网站又公布《沪杭磁浮交通工程环境影响公众参与公告》，并发布《沪杭磁浮交通工程环境影响报告书（简写本）》。环评报告称磁悬浮项目的环境影响符合相关标准，工程建设可行。此后，上海市规划局对磁悬浮项目进行规划

6、公示。项目信息被沿线居民陆续获知后引起很大争议，加上浙江省对该项目并不积极等原因，工程被暂时搁置。2.1.2第二阶段2007年1月18日，上海磁浮交通发展有限公司以“沪杭磁浮上海机场联络线”项目名称向国家环保总局递交环评报告。随后，在环评报告尚未得到环保总局批复的情况下，磁悬浮机场联络线项目开始向沿线小区居民公示。公示中，动迁的红线距离规定为22.5m。2月18日前后，拆迁公告张贴到沿线小区布告栏。拆迁工作引起沿线居民的激烈反对，在居民连续上访和抗议活动的压力下，3月中旬由环保总局主持的环评报告评审也无果而终。而浙

7、江省也于3月份表示放弃在2010年前建成通车的计划。无奈之下，磁浮公司又用“机场快速公交工程”我们的使命：加速中国职业化进程！电话：0755-86153522邮箱：wujy@tmjob88.com用心专注，服务专业名义，将磁悬浮上海机场联络线作为世博会配套大型工程项目，以此获得上海市政府批准。在建设单位急欲开工的情况下，政府开始组织座谈会进行协调，但居民并不认可环评报告结论。随着事态进一步敏感，拆迁工作被暂停，政府也宣告进行项目优化调整。2.1.3第三阶段2007年12月29日，上海市规划局在规划局官方网站上公示了

8、经过优化后的机场联络线草案。2008年1月2日，“上海环境热线”网站公布《沪杭磁浮上海机场联络线（龙阳路站-虹桥综合交通枢纽）环境影响评价公示》和《沪杭磁浮上海机场联络线（龙阳路站-虹桥综合交通枢纽）环境影响报告书》。环评报告书声称工程建设可行。沿线小区居民并不认可这一结论。元旦过后，陆续有居民组织上访和反对磁悬浮的“散步”。信访办也组织政府相关部门和专家与