我国国有资本经营预算制度的问题及对策

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1、我国国有资本经营预算制度的问题及对策锯衔硒宪孝考208><#004699'>13年第47期(总第2535期)我国国有资本经营预算制度的问题及对策北京交通大学张舒国国有资本经营预算制度随着2O世纪8O年代底复式预算制度的发展逐步被提上日程，先后经历了建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算、国有资本经营预算。<#004699'>1993年<#004699'>1<#004699'>1月十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“改进和规范复式预算制度。建立政府公共预

2、算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算”之后，上海、深圳、广州、武汉等地就开始探索国有资本经营预算工作，并形成各自的试点模式。2007年9月，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》出台，标志着我国国有资本经营预算制度的正式启动，国有企业l3年“不向政府分红”的历史结束。中央本级从2007年开始国有资本经营预算试点，收取部分企业2007><6年实现的国有资本收益。各省区市也纷纷着手此项工作。截至目前，中央国有资本经营预算覆盖了全部国资委监管企业和大部分中央政府本级所属国有企业，且保

3、持了相对稳定的收益规模；地方国有资本经营预算也在中央的示范和带动下顺利推进。一、我国国有资本经营预算制度存在的现实问题不同于公共财政预算、政府性基金预算和社会保障预算，国有资本经营预算起步相对较晚，且无成熟经验可资借鉴。经过5年的探索和实践，取得了一定成效、积累了一些经验，但国有资本经营预算实施中还存在很多问题，继续深化改革和完善国有资本经营预算管理制度任重道远。(一)法律制度体系还不完善。目前，除《中华人民共和国企业国有资产法》设专章规范国有资本经营预算、为国有资本经营预算实施提供最高级次法律依据和保障

4、外，国家还没有专门的国有资本经营预算法律条例。虽然《企业国有资产法》已经把国有资本经营预算制度写进法律，并使其成为法律要求，相关规定仍然过粗、原则性有余、操作性不足；国务院、财政部及国资委等相关部<#004699'>1]针对国有资本经营预算已经出台的一系列政策措施仅对国有资本经营预算管理的某些环节作出了规定，缺乏系统性、完整性。此外，国有资本经营预算支出管理办法等管理办法还未制定和出台。(二)国有资本经营预算和公共财政预算的关系尚未完全理顺。国有资本经营预算和公共财政预算同属于政府复式预算体系的重要组成部

5、分，二者相互独立，适度衔接。但目前在实施中二者的关系还尚未完全理顺，主要表现在两个方面：一是部分省区市虽然单独编制国有资本经营预算，但将国有资本经营预算收入混入政府公共预算统一支出；二是目前国有资本经营预算和政府公共预算在支出上存在着交叉“重叠”现象，国有资本经营预算的功能作用没有凸显，也引起社会上对国有资本经营预算认识的误区、甚至质疑。(三)国有资本经营预算收入规模较小。从中央和地方实践来看，由于国有资本经营预算实施范围未包括全部国有企业、国有资本收益收取比例相对较低等问题，目前国有资本经营预算收入规模

6、较小，与国有企业实现利润和公共财政预算、政府性基金预算收入规模形成极大反差。收入规模是国有资本经营预算发挥作用的基本前提，目前，我国国有资本经营预算偏小的收入只能支持小部分国有企业的发展而难以实现国有资本经营预算功能的放大，某种程度上甚至严重抑制了国有资本经营预算作用的发挥。随着未来我国经济的快速发展，如果不提高现有的收入规模，国有资本经营预算的作用将越来越小甚至会变得形同虚设。(四)国有资本经营预算支出不尽合理。<#004699'>1．目前国有资本经营预算支出基本局限在国有企业内部。从中央和地方国有资本

7、经营预算实施情况看，基本上本着“取之于国企，用之于国企”的原则安排支出，主要用于国有经济和产业结构调整、解决国有企业改革历史遗留问题等，而将非国有企业排除在扶持范围之外。这种着眼于国有企业自身循环的做法，一方面阻碍锯绶碍宪考考20<#004699'>13年第47期(总第2535期)公有芾IJ经济和非公有制经济的相互扶持和国有资本经营预算制度作用的发挥相放大；另一方面支出缺乏全面统筹规划，使国有资本经营预算对国家经济结构战略性调整的作用受到限制。2．在支持国有企业改革改制问题上，主要是帮助国有企业解决历史遗

8、留问题，未真正与国有企业产权多元化改革结合起来，导致国有业缺乏改革的内生动力和外部压力，而是一旦遇到问题便要求使用国有资本经营预算支付各项成本。3．个别地方国有资本经营预算支出存在一定的随意性，既存在“谁交收益准使用”的现象，也有在国有资本经营预算中安排预算单位监管支出等应列入公共预算范畴支出的情况。4．支出方式落后。目前，国有资本经营预算的资本性支出主要是直接支出，即直接向国有企业追加资本金或增加债权。这种简单、直接的支出方