行政管理学的研究方法

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行政管理学的研究方法篇一：《行政管理学专题研究》教学大纲第一讲行政管理的研究对象、理论体系和基本任务一、行政管理的涵义（一）行政管理的概念公共行政学也称行政学、行政管理学，是研究国家行政机关依法对社会公共事物及自身内部事务进行有效管理的科学。公共行政学的一般涵义可以从以下几个方面理解：(1）从研究范畴上看，公共行政学是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学。其包括公共行政制度、行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的系统的思想、理论、逻辑、知识和方法。(241 ）从功能上看，公共行政学的作用在于反映国家行政机关管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。（二）行政管理研究的兴起（三）现代行政现象与现代行政精神现代行政现象主要表现在三个方面：1．行政职能扩展。在不违反宪法和法律的条件下，国家行政机关有自由裁量、采取行政行为的自主权力。上述行政观念的变化，使政府不仅承担起了保国卫民的责任，而且承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展造成了行政国家（AdministrativeState）的兴起，行政国家的兴起则造就了一个“大政府”（biggovernment）。2．不良行政现象增加。行政组织规模庞大，形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会，与此同时，政府公务人员也大量增加；行政决策迟缓，使政府行政管理的效率和有效性受到影响；政府人员专业化，主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象；官僚化倾向滋长，导致了“程序化”行政现象出现，不仅使国家行政组织中人际关系谈薄，主动进取精神受到抑制，而且导致政府与公众关系恶化。——“帕金森定律”和“彼德原理”41 3．行政管理和行政管理理论现代化。重视社会目的；行政管理手段现代化；行政管理理论现代化。现代行政精神也主要表现在三个方面：1．主动进取。只有那些锐意进取的政府，才有可能获得国民的支持，进而获得国家和民族的竞争优势。对政府而言，主动进取意味着重新寻求和确定政府的基本价值标准，意味着重新选择政府的宏观公共政策，意味着制度创新。2．追求卓越。作为一种行政精神，所谓追求卓越主要指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。3．创新发展。成功的政府无不强调创新发展的重大意义，将创新发展奉为政府乃至国家、民族的基本精神。二、行政管理局的理论体系41 （一）行政管理学的研究目的第一，研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。第二，研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在4个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府社会管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府的“与时俱进”和自律的能力。第三，在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。第四，全面培养政府公务员，尤其是行政通才。其综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足。其独特的学科体系既可以对现现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育。因此说，行政管理学是一门作用独到的学科。（二）行政管理学的研究范畴伦纳德?怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分，即组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。卢瑟·古立克（LutherGulick）和林达尔·厄威克（LyndallUrwick）提出了著名的“七环节”理论。41 台湾学者张金鉴试图用更细致的分类来表述行政管理学的研究范畴，提出了“15M”理论。一般说来，行政管理学的基本研究范畴主要有以下各个方面：行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（绩效）、机关管理、公共财政（财务行政）、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。（三）行政管理学的研究方法行政管理学使用的分析方法具有两个方面特征：其一，行政管理学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法，例如，逻辑分析的方法，包括归纳和演绎等等，社会调查的方法，社会统计的方法等；其二，在实际的研究过程中，行政管理学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。行政管理学常用的分析方法如下：1．逻辑分析方法2．法规分析方法，3．历史分析方法4．实证分析方法5．规范分析方法41 6．比较分析方法7．系统分析方法8．生理分析方法9．心理分析方法10．资料分析方法11．案例分析方法12．量化分析方法13．模拟分析方法14．利益分析方法（四）行政管理学学科特点及相关学科的关系1．综合性——由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定2．实践性——实践性是行政管理学的生命力和效用性的基础3．系统性——政府是一个按照一定法则建立的、有着一定结构和序列的组织系统，其管理功能和行政活动或行政行为是按照一定法则相互联系开展的，进而产生整体效应。4．技术性——建立了众多的研究和解决问题方法的学科，并形成了方法论方面的综合优势。5．发展性——动态的、进步的、创新的1．行政管理学与政治学。从渊源上说，行政管理学是政治学的分支科学。41 2．行政管理学与行政法学。行政法学与行政管理学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的效能。3．行政管理学与企业管理学。行政管理学与企业管理学是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。4．行政管理学与社会学。社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。所以，行政管理学与社会学是相互促进、相互支持的。三、中国行政管理学研究的基本任务（一）行政管理学在中国的发展（二）中国行政管理学的特点中国作为后发展国家，关于公共行政的研究也相应呈现出了某些后发展的特征。其中，有两个较为明显的特征：第一，自80年代中期行政学的教学和研究得以恢复以来，在不到20年的时间内，我国的行政学研究以加速度的节律迅速发展，表现为学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入，尤其是90年代中期以来，研究领域开始触及世界公共行政研究的某些前沿问题。41 第二，尽管我国的公共行政研究发展迅速，但是，应当看到，迄今为止的许多研究，尚停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面，理论研究的广泛性和深度明显不够，尤其，我们还缺乏依靠自身的力量开掘具有重大理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的强烈意愿和能力。造成这种状况的原因是多方面的、复杂的。其中一个问题，在于“本土行政”受到重视的程度严重不足，以至于无法建立提出和形成新观点、新思想、新理论所必须的坚实的现实基础。（三）中国行政管理学的主要课题我国公共行政管理研究所面临的主要任务如下：①建立符合中国国情的国家公共行政管理模式。需要从宏观上把握我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系并确定与之相一致的政府行政管理的基本职能。我国正处在历史的转型期，改革和制度创新的任务尚任重道远，建设中国公共行政学的理论体系亦还需要从事大量艰苦的工作。②研究我国国家行政管理的内部机制。从政府的结构、比例与行为、运作的结合出发理顺关系、分清权责、减少不必要的环节，降低行政成本，提高行政效率，不断增强行政效果。③41 研究我国的公务员（文官）制度。关键在于将宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则相结合，建立公平合理的竞争和职业保障制度，吸引、考选、任用、提拔优秀人才，调动政府公务员的积极性。④研究我国行政管理的民主化进程。其主要问题是实现公务员权利与义务的统一、领导人决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一，决策制定、实施与决策有效反馈的统一。⑤研究我国公共行政管理的法制化进程。其要义是要制定一套能够“依法行政”的制度，以及保证这种制度、使之切实有效的监督、控制制度。⑥研究我国的公共行政发展战略。依据国情制定相应的规划，使我国的行政研究后继有人、继往开来，不断发展，为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进程不懈努力。思考题怎样理解对“行政”一词的不同理解体现出的不同研究侧重点41 答：许多研究者从不同的角度给行政学或行政管理学下过许多不同的定义.区别的关键在于对行政一词的不同理解,区别的要点则主要集中在两个层面,即政治的层面和管理的层面.这两个层面恰好反映了行政管理学发展史上两个不同时期研究的不同侧重点.(1)持政治行政观的人主要是一些早期的行政学者.他们根据三权分立学说和自然法原则,议会至上的原则认为,凡国家立法和司法以外的政务总称行政;政治是国家意志的表现,行政是国家意志的执行;行政是政府行政部门所辖的事务,或是政府官吏推行政府功能的活动.这种定义方法并没有错,但不够全面.因为,政治与行政无论在法理上或实际过程中都存在很强的内在联系性和功能的交叉性,都不存在截然的职能划分或不可逾越的界限.另外,仅就行政功能而言,政府公共行政管理的有效性在某种意义上更为重要.(2)持管理行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者.他们认为,行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法;是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作;是一种活动或程序;是通力完成共同目标的团体行动;行政特别注重管理方法,程序具体操作,是研究政府做些什么和如何做的理论;是经由集体合作实现共同目标的艺术.从这些观点中可以看出,他们将行政理解为一个实际而广泛的运作过程,注重的是行政管理实施过程中的方法及其有效性.这样,行政就被理解成一个包括政府,其他公共权力机关甚至工商社会组织的,有着较为广泛的内涵和外延的概念.但一般来说,行政管理学仍以政府活动及其科学化为主要研究对象,并据此设定研究范畴和研究方法,以区别于工商企业界的管理.怎样认识和把握行政管理学研究的目的答：41 1.研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能2.研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在四个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府公共行政管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府自律和自我更新的能力。。3.在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。4.全面培养政府公务员，尤其是行政通才。其综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足。其独特的学科体系既可以对现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育。因此说，行政管理学是一门作用独到的学科论述中国行政管理学科研究的主要课题答：我国公共行政管理研究所面临的主要任务如下：①41 建立符合中国国情的国家公共行政管理模式。需要从宏观上把握我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系并确定与之相一致的政府行政管理的基本职能。我国正处在历史的转型期，改革和制度创新的任务尚任重道远，建设中国公共行政学的理论体系亦还需要从事大量艰苦的工作。②研究我国国家行政管理的内部机制。从政府的结构、比例与行为、运作的结合出发理顺关系、分清权责、减少不必要的环节，降低行政成本，提高行政效率，不断增强行政效果。③研究我国的公务员（文官）制度。关键在于将宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则相结合，建立公平合理的竞争和职业保障制度，吸引、考选、任用、提拔优秀人才，调动政府公务员的积极性。④研究我国行政管理的民主化进程。其主要问题是实现公务员权利与义务的统一、领导人决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一，决策制定、实施与决策有效反馈的统一。⑤研究我国公共行政管理的法制化进程。其要义是要制定一套能够“依法行政”的制度，以及保证这种制度、使之切实有效的监督、控制制度。⑥研究我国的公共行政发展战略。依据国情制定相应的规划，使我国的行政研究后继有人、继往开来，不断发展，为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进程不懈努力。第二讲加强政府执政能力建设一、行政能力的涵义41 （一）行政能力的定义观点之一：政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构并使他们拥有制定政策和在社会中执行政策特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。观点之二：政府能力是指(政府)有效地采取并促进集体性行动的能力。观点之三：国家能力是指国家将自己意志(preference)、目标(goals)转化为现实的能力。观点之四：有效的政府就是有能力的政府。政府的公共行政能力就是国家能力基本的组成部分。广义的国家能力泛指一个国家有效的改变自生生存环境或综合关系形态，从而在比较的意义上获取更好的生存和发展的条件和能力；狭义的国家能力主要指中央政府通过正确的制定和有效执行公共政策，将自己的意志、目标转化为社会现实的能力。从公共行政的角度说，与政府的行政职能相一致，政府能力主要指现代国家政府即国家行政机关，在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘、培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力。41 （二）行政能力的特点有能力的政府的标志是，它除了有能力促进集体行动外，还有能力制定规则，并使它们发挥功能，这些规则是市场运作的基础政府行政能力的特点。第一，政治性。国家的阶级性决定了政府的阶级性，政府的行政活动体现的是统治阶级的意志。政府行政能力是政府完成统治阶级交给的任务的能力，因此政府行政能力具有显著的政治性：第二，管理性。政府承担着管理国家事务、公共事务和自身内部事务的管理职能，而政府行政能力是通过具体的管理过程体现的，因而政府行政能力具有管理性：第三，服务性。政府行政能力高低的直接表现就在于政府为社会提供的服务质量、服务层次和服务范围上，因而服务性也是政府行政能力的一大特点：第四，动态性。随着时代的发展，政府行政能力的内涵也不断发展变化，表现出显著的动态性和发展性，即政府行政能力建设必须与时俱迸：第五，有限性。政府并不是无所不包、无所不管的“全能型政府”，政府只有在应当管、管得了、管得好的行政活动中实现政府的行政目标，在政府与社会互动关系中实现政府的职能。篇二：行政管理学基本概念中国是高众型的组织形态第一章绪论第一节41 行政管理学的基本概念1．S行政管理的多种含义：①行政的初始含义：指对事务的治理和执行②现代行政管理的含义：Ⅰ最广义的：指一切社会组织、团体对有有关事务的治理、管理和执行的社会活动Ⅱ广义的：指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等Ⅲ狭义的：指国家行政机关对社会公共事务的管理，又称为公共行政2．L行政管理的特点：①执行性②政治性③权威性3．L行政管理学的研究对象（含义）及其要点：研究对象（含义）：行政管理学是研究国家行政机关及其官员依法管理国家事务、社会公共事务、机关内部事务的客观规律的科学要点：①行政管理的主体是行政机关，在我国是国务院和地方各级人民政府②行政管理的客体是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务④行政管理的基本依据是行政权力⑤行政管理活动的根本原则是依法管理⑤行政管理的根本目的是探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化。4．L行政权力的含义和特点：41 含义：行政权力是国家行政机关为有效实现国家意志，依靠特定的手段和宪法原则，对国家事务进行管理的权力。特点：①是一种公共权力②具有合法性③具有极强的操作性和技术性④是一种强制性的权力⑤具有“一元性”5．L行政管理学研究的主要内容：①总论。包括绪论、行政环境和行政职能②主体论。包括行政组织、人事行政、行政领导和机关行政③过程论。包括行政对策、行政执行、行政协调、行政信息和行政监督④保障论。包括财务行政、行政法治、行政方法和行政道德④目的论。包括行政效率和行政改革第二节行政管理学的历史发展1．L西方行政管理学产生的原因：源于两方面力量的推动①政府职能的发展②政府体制的改革2．41 S现代意义上行政管理学的创始人：威尔逊。1887年发表《行政学研究》3．L威尔逊对行政科学的贡献：①提出从行政学的角度来研究政府管理，认为政府管理的研究重点应该放在执行和行政管理上②威尔逊研究了政治与行政的关系与区别，指出了行政学的研究内容并力图找出行政管理的规律4．S古德诺对行政学的贡献：1900出版了《政治与行政》一书，创立了政治、行政两分法5．S怀特对行政学的贡献：1926出版了《行政学导论》，这是美国第一本行政管理学的教科书，是宣告行政管理学成为一个独立学科的权威著作6．S泰罗的《科学管理》提出科学管理的理论和方法法约尔的《工业管理与一般管理》提出管理过程论韦伯的《社会与经济组织理论》提出“理想型官僚组织体系论”7．L第二次世界大战后行政管理学发展的新特点：①不同学派之间的争鸣方兴未艾②研究领域的拓宽和加深③研究内容和方法更结合现实8．S我国最早的现代意义上的行政管理学著作：1935年张金鉴的《行政学的理论与实际》9．41 S孙中山的“五权分立”思想：行政、立法、司法、考试、监察第三节学习和研究行政管理学的意义和方法1．L学习和研究行政管理学的意义：①对指导我国政府的行政管理实践具有重要意义②有利于提高政府行政管理的水平和行政效率③有助于提高政府公务员的素质2．S学习和研究行政管理学的方法：①理论联系实际的方法②调查研究法③案例分析法④历史研究法⑤比较研究法3．S从早期到现在研究方法的研究：①从演绎研究到归纳研究②从静态研究到动态研究③从单科研究到跨学科研究4．Y当代科学技术发展与学习、研究行政管理学的关系P13第二章行政环境第一节行政环境概述1．S行政环境的含义：行政环境即政府管理的环境，是指围绕行政活动和行政现象，能直接或间接作用和影响行政活动的各种客观因素的总和。包括两个方面的含义：①41 指行政活动和行政现象的所有外部因素；②指行政活动内部系统的相关因素2．L行政管理的类型：①从总体范围、规模和层次上分，可分为宏观、中观和微观行政环境Ⅰ宏观行政环境：指对公共行政活动的影响范围最广、规模最大、层次最高，以直接或间接方式制约和影响着公共行政的总体活动和方向。是行政环境的基础，包括国际和国内的社会和自然环境。Ⅱ中观行政环境：指行政系统的组织结构和运行情况Ⅲ微观行政环境：指行政组织所处的工作环境。②从内容上分，可分为自然环境和社会环境③从管辖区域上分，可分为国际和国内行政环境，也可分为中央和地方行政环境④从不同结果程度上分，可分为良性结果、恶性结果以及良性与恶性互相兼有的行政环境3．L行政环境的特点：①主导性②联系性③综合性④层次性⑤41 变异性4．S行政环境问题的提出：行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的理论和方法研究行政管理学提出的新课题。高斯首先提出并予以研究，分别于1936和1947年发表了《美国社会与公共行政》和《政府生态学》；里格斯发表了《比较公共行政的模式》和《公共行政生态学》5．L行政环境问题的意义：①行政环境是增强行政管理学应用性的重要前提②行政环境决定着行政管理的科学性③有利于树立起系统整体的公共行政观念④有利于确立开放平衡的公共行政模式6．L美国行政学者里格斯的行政生态模式：①融合型：融合型是农业社会的行政模式②衍射型：衍射型是工业社会的行政模式③棱柱型：棱柱型是处于农业社会向工业社会过渡期间的一种行政模式7．S行政生态学研究的主要领域：①社会环境的行政研究②文化环境的行政研究③心理环境的行政研究④生理环境的行政研究8．41 Y用里格斯提出的行政生态模式分析我国的行政形态P22第二节行政环境要素1．S行政环境要素：包括自然环境（包括地理状况、人口分布、人工生态系统）、经济环境、政治环境、文化环境、民族宗教环境和国际环境2．S自然环境的含义：指围绕行政管理活动的各种自然物质和能量的总和，是行政活动最基本的物质前提，是行政活动的空间和工作范围3．S与行政活动关系较为密切的自然环境因素主要有：地理状况、人口分布和人工生态系统4．L自然环境与行政管理的关系：①自然环境对物质资料的生产是不可缺少的条件②自然环境给社会生产和生活以一定的影响③行政管理改变着人类赖以生存的自然环境5．S经济环境的含义：经济环境包括物质技术和经济制度两个方面。6．S政治环境的含义：政治环境包括政治制度和法律制度两个方面。政治制度主要包括国家政权制度和政党制度两个方面；法律制度主要包括立法、执法、守法和监督四个方面的内容。7．S文化环境的含义：文化环境反映人类生存和发展的价值规范和行为态度、教育科学文化事业发展的程度和趋向。主要包括一个国家的思想道理状况和科学文化状况，41 以及它们的发展方向和发展程度。8．S国际环境的含义：国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化、自然地理等方面的关系以及其他国与国之间的相互关系。①国际经济环境总的趋势是：国际分工和国际交换正朝着高度和深度发展②国际政治环境的主题是：和平与发展③国际自然环境的状况是：污染和破坏情况令人担忧；治理环境的任务相当艰巨；危及人类的生存和发展第三节行政环境与行政管理的互动关系1．L行政环境与行政管理的互动关系：①行政环境对行政管理的制约。良性行政环境可以为行政活动提供有利条件，恶性行政环境则会对行政管理起阻碍和抑制作用。②行政管理对行政环境的改造。行政管理对行政环境的改造作用有正、负之分。行政管理对行政环境的改造，是在适应行政环境的基础上进行的。行政系统在接受到行政环境的要求、支持和反对之后，会对行政管理进行调整、改变、修订、增加活动，使之与行政环境的关系更为协调、和谐，以取得行政环境更大的支持。2．S行政环境对行政管理制约的三种基本形式：①要求（具有多样性）②支持（积极反映）③41 反对（消极反映）3．L行政环境对行政管理制约的表现：①行政环境是行政系统的生存空间和发展空间②行政环境在一定程度上规定着行政管理的内容和发展方向③行政环境影响行政体制和机构建设④行政环境影响行政过程4．S行政管理对行政环境的改造可分为两种基本形态：积极型和消极型第三章行政职能第一节行政职能的含义和意义1．S行政职能的含义：行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、管到什么程度、发挥什么作用的问题，是行政职责和行政功能的辩证统一。2．L行政职能的特征：①阶级性：政府的行政职能具有阶级性，这是由国家的政治性特征所决定的②服务性：全心全意为人民服务是我国行政管理的根本宗旨③多样性：行政管理的职能是多种多样的，它的范围遍及国家和社会生活的各个方面④41 动态性：行政职能不是静止不变的，随着行政环境的变化，行政职能的范围、内容、主次关系等也必然发生变化3．S行政职能体系：从基本职责看，包括政治统治（包括民主和专政职能）和社会管理（包括经济、文化和社会服务职能）二项基本职能；从行政过程看，包括计划、组织、协调和控制四项运行职能4．S政治职能：是国家行政机关对国家政治事务的管理，其核心在于维护和巩固国家政权，包括民主和专政两个方面5．S社会职能：是国家行政机关对政治领域以外的社会公共事务的管理，包括经济职能、文化职能和社会服务职能6．S计划职能：是行政管理过程的首要职能，计划职能的要求是确定行政管理的目标、任务及实现目标的具体程序、步骤和方法7．L计划职能在行政管理过程中的地位和作用：①计划职能直接关系到行政管理的成败②计划是执行的依据和控制的标准、手段8．S组织职能：组织职能的要求是，通过科学设计组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作9．L组织职能的内容：①将计划目标的分解与落实②41 做好组织内部的职权划分和人员的选拔、调配、培训和考核，建立相应的监督、奖惩制度③做好财力、物力资源的调配与管理④对具体行政工作的指挥督导10．S协调职能：协调职能的作用是加强组织与组织之间及组织内部各个机构、各个环节和各类人员的沟通、联系和合作，保证计划目标的实现11．L协调职能的内容：①协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系②协调各项行政管理活动及各个管理环节之间的关系③协调行政组织与其他组织以及人民群众之间的关系12．S控制职能：指通过建立信息反馈和绩效评估机制，按照行政计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。13．L控制职能的方式和前提：控制职能一般可分前馈控制、现场控制和反馈控制三种。做好控制工作，必须具备两个基本前提：①要有计划和标准②要有健全的组织机构和得力的控制手段14．L行政管理的基本职能与运行职能之间的关系：基本职能和运行过程的职能之间，相互渗透、相互交叉、相互作用，在彼此的联系与制约中发挥作用15．41 Y从理论与实际的结合上说明研究行政职能的意义：P45①是正确把握政府行政管理的前提和基础②对于行政组织建设的科学化具有重要意义③对于实现行政管理过程的科学化有着重要意义第二节行政职能的历史演变1．L前资本主义时期的行政职能及其主要特点：前资本主义时期包括奴隶制、封建制时期，行政职能是建立在落后的自然经济的基础上的，国家行政职能的重点在于政治统治。它体现出两方面的特点：①政治职能的极端强化②社会管理职能的相对微弱2．L自由资本主义的行政职能及其主要特点：自由资本主义时期是资本主义发展史上的幼年期和上升阶段。主要特点是：经济上实行“私人自制”的原则，其职能重点在于政治职能，起着“守夜人”的作用3．L垄断资本主义时期的行政职能及其主要特点：政府由“守夜人”变成人“社会主宰者”。实现垄断资本和国家政权的紧密结合，强化政府对经济的干预和调节4．L当代资本主义国家的行政职能及主要特点：①国家政治职能中的暴力职能相对减弱，调节职能趋于加强②政府的社会管理职能日益拓展，经济职能成为政府职能的重点③41 政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化是同步进行的第三节我国行政管理职能的转变1．Y说明十一届三中全会以来我国行政职能转变的必然性：P49①行政职能的转变是经济体制改革的必然要求②行政职能的转变是实现职能体系合理配置的根本途径③行政职能的转变是机构改革的前提和基础2．S经济手段：经济手段指政府按照客观经济规律的要求，运用经济杠杆，来组织、调节和影响经济活动，实现经济管理任务。其特点在于间接性和诱导性。3．Y十一届三中全会以来我国行政职能转变的主要内容和基本方向：P51①职能重心的转变：党和国家的工作重点从阶级斗争转移到经济建设上来，实现了政府职能重心的根本转变②职能方式的转变：一由运用行政手段为主转向运用经济手段为主二由微观、直接管理为主转向宏观、间接管理为主三由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来③职能关系的转变：一理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系41 二理顺政企关系：基本原则是企业下放，政企分开：所有权和经营权分开，政府所有者职能和行政管理职能分开，实行国有资产分级管理制三理顺政府内部各职能部门的关系第四章行政组织第一节行政组织的概念、类型和结构篇三：行政管理学的产生和发展一、公共行政学学科的诞生1.产生的历史背景一般认为，现代意义上的公共行政学（行政管理学）是以美国学者威尔逊1887年发表《行政学之研究》一文为诞生标志的。从该文发表到20世纪30年代，公共行政学形成了较完整的学科体系。41 行政管理学发端于这一时期是有其历史必然性的。首先它是社会生活和政府管理实践的必然要求和产物。在这一时期里，欧美各主要国家早已完成了产业革命。随着各国工业化的迅猛进程，不仅在工商、金融界形成了一批对国民经济和国民生活具有举足轻重影响的大型垄断组织，而且在社会发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列的、前所未有的复杂的社会问题。这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预来有效地减少、缓和和解决矛盾，保证社会的稳定和均衡发展。在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。但政府及其人员的状况却不能令人满意。诸如效率低下、不负责任、贪污腐化、铺张浪费等现象并不鲜见。这就促使人们进一步关注政府，研究有关公共行政的问题，以求解决现实矛盾。因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的一种表现。2.理论渊源客观实践的需要并不足以导致一个新学科的诞生，它还要具备一定的知识和理论基础。以下理论被认为是行政管理学的理论渊源：????西方近代政治学说尤其是国家学说。它们为行政管理学提供了有关国家权力（行政权）、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法。君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译计臣学，主要研究如何有效地为国家（君主）管理财政、经济、行政等问题。官房学在改进行政制度、积累行政经验和人员培训等方面为后来的行政学提供了有益的启示，它以后逐步演变为公共财政学。41 普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。英国则在1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共人事行政的研究奠定了知识基础，因而对行政管理学的形成具有直接的推动作用。西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学建立了“法制行政”的最初的理论规范，直接促进了行政管理学的产生。3.代表人物——伍德罗·威尔逊威尔逊曾任普林斯顿大学教授和校长，后任新泽西州长和美国第28任总统。1887年，他在哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文。该文被认为是现代行政学发端的标志，威尔逊也因此被认为是行政学的创始人。41 在《行政学之研究》中，威尔逊认为政治学研究主要集中在政治方面，而执行一部宪法与制定一部宪法相比较，正在变得愈来愈困难。所以，应当关注行动的政府方面，即政府的行政管理（administration）方面。政治被界定为制定公法，制订公共政策；公共行政被界定为详细、系统地执行公法。行政管理属于事务性领域，对政治而言具有相对独立性。良好政府不仅具有良好的政治体制，而且应具有良好的行政体制。因此，他呼吁设立一门新学科专门研究“政府的执行政府的操作”，目的是“尽可能高的效率和最低可能的资金和精力成本”。这门新学科就是公共行政学或行政管理学。——古德诺古德诺曾任美国霍普金斯大学校长，美国政治学会第一任主席和塔夫脱总统的经济与效率委员会顾问。他的最有代表性的名著是1900年发表的《政治与行政：对政府的研究》一书。古德诺立论的基础是政治/行政两分法。他认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。政治是国家意志的表现，它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政是国家意志的执行，是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。虽然政治/行政两分法后来受到很多批评，但它系统论证了行政管理活动的相对独立性，从而为行政管理独立学科的产生奠定了基础，直接推动了行政学的发展。——怀特、魏洛比、古立克、厄威克41 1．怀特。美国学者怀特于1926年出版了《行政学导论》一书，使用传统的理论研究的方法，比较全面地概括和介绍了新兴行政学所面临的各种问题，提出组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。2．魏洛比。美国人魏洛比于1928年发表了《行政学原理》一书，认为财政、预算和物资管理是行政管理学的主要研究范畴之一，从而拓宽了行政管理学的研究范围。他对行政管理学的主要贡献就在这里。3．古立克和厄威克。美国人古立克和英国人厄威克合编的《行政管理科学论文集》一书，总汇和整理了当时科学管理学派的各种理论观点，因而是了解当时行政研究情况的重要文献资料。二.传统公共行政研究时期1.发展概况传统公共行政学时期与公共行政学诞生在时间上相重合，即1887年到20世纪30年代这一段。学科诞生的描述侧重于历史背景、理论渊源、对学科内容体系建立作出突出贡献的代表人物和代表著作，而学科发展阶段的划分主要基于学科研究的特点，包括研究的主要范畴和重点、出发点和目标、价值取向、理论特征、主要研究途径和方法等。41 传统公共行政学又称古典学派，其研究的出发点目标是“效率和经济”，研究的重点是行政原理、组织结构、行政过程、管理手段和技术。这一时期行政管理学研究的特点之一是与普通管理学的相互融合、借鉴与渗透，学科研究在许多方面受到以美国人泰罗为代表的科学管理运动的影响，但在一定程度上没有充分体现公共部门管理的特性。与科学管理运动几乎同时但又相独立的是德国学者韦伯的研究，其结果是著名的“官僚制理论”，迄今仍然是行政管理学中最具有影响的理论之一。2.泰罗的科学管理思想科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括。美国人泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为“科学管理之父”。泰罗通过时间动作研究，旨在获得人与机器的最高效能。他的科学管理思想包括以下一些内容：?????劳动方法的标准化，建立科学的作业方法来取代以往凭经验办事的方法。工人培训的科学化，即按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法工作。建立并实施一种鼓励性的计件工资报酬制度。管理职能的专业化，即把计划职能（管理职能）与执行职能（实际操作）分开，设立专门的计划部门，推行职能制和直线职能制。劳资双方的合作，将劳资双方的注意力从对现有利益的分配上转移到扩大现有利41 益。泰罗的科学管理思想开创了现代管理的新时代，他的一套理论和方法迅速在工商企业界得到推广，进而引起各行各业包括政府的广泛重视和吸收应用。传统公共行政学研究在相当程度上受到泰罗科学管理思想的影响。3.法约尔为代表的程序学派法国人亨利·法约尔于1916年发表了《工业管理及一般管理》一书。书中首先指出，管理是企业的职能之一，管理包括五大功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。其次，法约尔提出了著名的14项管理原则，分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神，他强调了集体精神在企业管理中的重要作用。再次，法约尔提出了著名的“法约尔跳板”原理：在等级制的组织结构中，命令指示是按权力线从上到下一层一层地传递的，报告请示也一层一层地往上传递，这必然造成低效。解决之道在于若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告，再由上级协调。“法约尔跳板”原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。法约尔为代表的理论属于科学管理理论的一个分支。由于关注管理功能和程序，这一学派被称为程序学派。41 4韦伯的官僚制理论德国人马克斯·韦伯的“官僚”概念，指的是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。韦伯的官僚理论与他的权威理论联系在一起。他认为权威的形式有三种。一是魅力权威，即权威者靠一般人不及的一些特征、天赋或能力对追随者产生影响。二是传统权威，即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。三是合理合法的权威，也称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。以理性权威为基础的组织才与工业社会相吻合。这一理性官僚制的组织特征表现在：?层级结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可缺少的因素；?在此结构中有明确的分工，每一个职位都有相应的法定权力；?各种工作决定有完整的记录；?行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者；?每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练；?人员的选拔通过公开竞争考试进行：?每一职位都必须规定明确的职责范围；?职位不属私人所有，处理公务非人格化，公事公办。韦伯的官僚制理论被认为是公共行政的经典或传统模型，至今还在学科占据重要地位。41 三.修正公共行政研究时期1.发展概况这一时期以艾顿·梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派崛起之前。这一时期最有影响的是行为科学一人际关系管理理论和以西蒙为代表的决策学派。行为科学一人际关系学说打破了侧重于组织结构、正式制度、行政过程等行政学的传统，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，在此基础上提出了一系列新的管理理念和方法。西蒙认为管理就是决策，主张围绕决策来研究行政管理学。由于公共政策涉及政治和行政两种性质的活动，围绕公共政策制定来研究行政管理必然突破传统的政治/行政两分法，从而对行政管理学研究和学科发展产生了重大的影响。从研究主题、研究视角、研究方法、与其他学科关系等方面看，行为科学—人际关系理论和决策学派对行政管理学学科发展产生了很大的影响，标志着学科发展的新阶段。2.行为科学-人际关系管理理论41 一般认为，行为科学发端于1927一1932年美国的“霍桑试验”。从1927年到1932年，梅奥等三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的实验。通过对组织中人的行为的实证性研究，他们开创了行为科学一人际关系学说的理论先河。他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论，开创了一种崭新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础。在梅奥等人的影响下，行为科学一人际关系学说得到了迅速的发展，管理理论领域相应形成了一系列的新的学说和理论观点，例如，马斯洛的需求层次论、赫茨伯格的双因素理论等等。这些理论和学说，推动了行为科学的扩展和泛化，使行为科学大有占领一切人文社会科学学术领域的气势。3.西蒙的决策理论行为科学一人际关系学说直接影响了关于行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，以西蒙为代表的决策理论学派较具影响。41 西蒙于1947年出版了《管理行为——管理组织决策过程的研究》一书，书中从多个方面对传统行政学研究进行了批评，并对学科研究发展方向提出了建议。西蒙认为，传统的理论对组织的说明只限于组织的结构、权责和指挥，因而过分简单和不切实际，要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究，即研究人的行为。传统行政研究提出的原理和原则多是一些“行政谚语”，缺乏科学性并难以在实践中应用。西蒙不满意传统的行政研究的方法，认为那不能正确表现行政现象和反映行政过程，主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的围绕制度的静态的研究方法。他还认为组织是决策过程的复杂系统，决策贯穿于组织管理的全过程，因而应围绕决策来研究行政管理，重新审视和构建行政管理学的内容体系。四.整合公共行政研究时期1.发展概况这一时期从20世纪60年代初开始到70年代末终止。阶段的分野没有明显的标志，而是一种渐进的过程。整合公共行政出现的背景和学科研究的特点可以概括为三点。前一阶段占主导地位的人际关系学派和行为主义研究途径面临挑战，政治学和行政管理学研究中出现了“后行为主义革命”，认为制度研究和行为研究同等重要，研究方法应根据研究对象的不同而多样化，怀疑并反对研究中的价值中立。?管理学用“丛林混战”一词来形容管理学中学派、理论、体系、方法林立的现象，由此提出了管理理论价值取向和价值标准混乱，造成学术研究和管理实务困惑迷茫的问题，试图寻求一种能有效地整合各种管理理论的新的基础。?41 公共行政学面临所谓的学术危机、思想危机和身份危机，出现了新公共行政学、公共政策学派，从多方面对学科发展进行全面的审视，试图重新构建学科的核心范畴、研究目标、价值取向、研究途径和方法等。2.系统论系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。前者过分看重制度、纪律、标准化在组织管理中的有效性，后者则过分强调人性激励、心理满足、自我实现对组织管理的合理性，因而都在实践中显露了相当的局限性，无法普遍适用于各类组织。同时，科学管理和行为科学也忽视了组织管理与广泛的社会环境之间的相互关系，因而限制了人们的视野。在这种情况下，用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象，寻求一种能够广泛适合于各种组织的理论构架，就成为一种历史的要求，一般系统理论就是这种要求的产物。?41 系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论，也为各个学科的沟通提供了前提。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成为一个相互联系的、动态的、开放的系统，从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。但是，一般系统观念却包含着比较高的概括性，它更倾向于“原则性”而不是“技术性”。3.权变理论权变理论是70年代形成于西方的一种管理理论。权变观是以系统理论为基础的，它否认一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。“权变管理就是依据环境自变数和管理思想及管理技术因变数之间的函数关系来确定的一种对当时当地最有效的管理方式”孙耀君：《西方管理思想史》，山西人民出版社1987年版，第659页。。传统行政学理论关注的焦点是行政组织和制度，人际关系学派关注的是人的行为，但两者的目的都是发现一些具有普遍适用性的原则，权变理论对这一研究传统提出了挑战。4.生态行政学41 一般系统理论与行政管理学相结合，形成了所谓的生态行政学。其研究的基点在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。最早运用生态观点来研究行政现象的是美国人高斯，而集生态行政研究之大成，用生态理论和模式来解释行政现象的则是美国人里格斯。他于1957年所著的《农业型与工业型行政模式》以及于1961年发表的《行政生态学》都被引为生态行政学的典范。里格斯认为，生态行政要探讨的是各国的具体国情如何影响并塑造该国的行政，反过来，公共行政又是如何影响该社会的变迁和41