城市管理行政执法制度创新与发展方向研究

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1、城市管理行政执法制度创新与发展方向研究　　烟台莱山区政府法制办　　2009年8月7日，由住房建设部正式批准的《中国城市综合管理体制及其运行机制研究》课题研究大纲公开征求意见。与目前通常所说的“城管”不同，课题提出了“大城管”概念，也就是城市综合管理，所管理的范围包括给水、电力、通信、垃圾收运处理、供水等城市基础功能，以及城市公共空间。在此基础上，专家提出，这些城市管理工作应由住建部负责指导和管理。各地政府可以成立统一的城管综合管理指挥中心，统一指挥权、督察权、赏罚权，建立健全城管综合管理指挥中心运行机制。　　从2002年《国务

2、院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》发布以来，城管执法工作由无到有、由点到面、由小到大、由弱到强，对推进城市管理、提升城市形象发挥了重要作用，但随着市场经济的深入发展和城市化水平的不断加快，城管执法工作出现了许多新的问题。就莱山区来说，随着该区城市化进程的全面推进，对城市管理水平的要求不断提高，该区现行的城管格局体制和运行机制所存在的一些问题正日益凸显出来。以该区现行的城市管理运行机制情况看，还存在着管理与执法“衔接真空”；信息资源尚不能有效共享；协作机制相对滞后等问题。这些问题成为制约城市管理水平有效提升，城市化有

3、效推进的瓶颈。对此，我们认为应该实行“统一领导、分级负责、层地管理、综合协调、条块结合、资源共享”的新模式，尽快调整和完善我区现行城市管理体制机制建设，促进管理与执法的统一、信息资源的充分利用、城市管理网络体系建设等，加快“大城管”格局形成。　　自实行综合执法以来，由于各种制度措施都处在探索和摸索中，如何协调市容建设和城市管理和谐共进也一直处于不断探索之中，由于没有现成的经验加以借鉴，执法人员在城市管理过程中有时得不到行政相对人的理解和支持，于是，就出现了不少被新闻媒体所报道的暴力抗法、暴力执法事件，基于此，有人对实行综合执法

4、提出了疑问。事实上，综合执法集中了执法权，同样也集中了矛盾，实行综合执法，打破条块分割，是城市管理的趋势。现阶段的综合执法也是在摸着石头过河，出现一些问题在所难免，反映出问题也是好事，有利于我们下一步的完善健全。实施相对集中行政处罚权为行政执法体制改革选择了突破口，是规范行政执法行为和促进行政管理体制改革的一项创新，有着强大的生命力，应当不断强化相对集中行政处罚权工作的深化和发展。做好城市管理行政执法工作，要转变意识，健全法制，明确划分部门职能，深化体制改革，实现小城管到大城管的转变。　　一要转变意识。首先，要转变以前的“官本

5、位”思想，切实树立执法为民的理念，把执法为民思想贯彻到执法的全过程。在发现违法行为时，首先要考虑的是该行为是否侵犯了人民群众的合法利益。对与人民群众生活息息相关，急需政府协调解决的合理诉求，要限定时间予以解决；在查处违法事实时，应查明是否存在相关管理部门工作不到位，或相互推诿，导致老百姓正常合法请求得不到支持而被迫违法的情形;在处理违法行为时，不能简单武断一刀切，对于符合社会发展规律，符合人民群众利益要求的，应注意正确引导，合理规范，做到堵疏结合。其次，要实现工作思维“三个转变”。即改变传统的管理理念，实现由管人到管事的转变，

6、把具体事务推向社会，通过市场竞争，提高管理效能；改进传统的工作方式，实现由被动到主动的转变；改革传统的工作机制，实现由突击到长效的转变，从依法管理入手，建立长效监督、投入、管理机制。　　二要健全法制。明确实施相对行政处罚权制度部门的法律地位，执法依据，继续深化相对集中行政处罚权，合理归并相关权利。当前对相对集中行政处罚权制度的调整规则多是政策性文件和红头文件,最高层级的应当算国办发[2000]63号文件、国发[2002]17号文件,但这两个文件尚未达到行政法规的标准,更未达到法律标准,无法对相对集中行政处罚权制度的法律地位作出

7、合法界定。国务院法制办应该推动全国人大进行专门立法,至少应当做出相应的法律解释。全国人大关于相对集中处罚权的专门法律或法律解释应当重点对相对集中处罚权涉及的不同层面的法律法规规章、尤其是对全国人大及其常委会制定的法律相关内容涉及相对集中处罚权的效力问题做出明确界定,只有这样才能明确界定实施相对行政处罚权制度的部门法律地位。　　目前，由于缺少统一的具有权威的城市管理法,使城市管理执法陷入困境。依法行政首先要依法规范行政权力,要在整个城市管理和城市管理执法系统内建立起统一的法律化的规则体系,用统一的标准去衡量和处理同一行政事务。由

8、于我国现有的城市管理方面的各项实体法原来大都是以“条条”为主制定,并由相关职能部门执行的,相互之间不配套不说,甚至还发生矛盾。实行相对集中行政处罚权之后,城市管理执法局拥有的七个处罚权的法律依据仍然分属过去七个部门各自的法律体系,这些法律体系之间的矛盾依然存在,这给执法工作带