英国政府与社会资本合作（ppp）项目的决策体系研究

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1、英国政府与社会资本合作（PPP）项目的决策体系研究-行政管理英国政府与社会资本合作（PPP）项目的决策体系研究黄景驰　弗莱德·米尔【摘要】作为ＰＰＰ政策的先行者，英国探索出了一套具有鲜明特点的决策程序与评估方法。其基本实现了ＰＰＰ决策的制度化、规范化、标准化、程序化与可操作化。英国的ＰＰＰ决策体系有闪光之处，在实施中也暴露出自己的不足。其主要不足在于：ＰＰＰ决策信息体系建设的滞后；ＰＰＰ决策分析方法的适用性与全面性问题；政治与经济压力对决策体系实施的干扰；等等。英国的经验教训，对其他国家ＰＰＰ决策体系的构建和政策实践有较强的借鉴意义。关键

2、词ＰＰＰ　决策　机制　英国【中图分类号】Ｄ５２３　　　　　　　　　【文献标识码】Ａ【文章编号】１６７４－２４８６（２０１６）０２－０００４－２１黄景驰，武汉大学政治与公共管理学院，讲师；弗莱德·米尔（ＦｒｅｄＭｅａｒ），英国德蒙福特大学商学院，副教授。本文曾于２０１５年１０月２５日在清华大学公共管理学院举办的“２０１５中国公共管理学术年会暨青年学者论坛”宣读，感谢与会者提出的建议和意见。感谢匿名评审人的意见。基金项目：武汉大学自主科研项目（人文社会科学）（４１０５０００８４）、国家社科基金艺术学重点项目“国家文化管理体制改革与创新研究”（

3、１５ＡＨ００７）。一、引言政府和社会资本合作模式（Ｐｕｂｌｉｃ－ｐｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ，ＰＰＰ），是公共部门与社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作方式（Ｔｒｅａｓｕｒｙ，２０００；中国财政部，２０１５ａ）。该模式通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护公共基础设施等大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以确保公共利益最大化（中国财政部，２０１４）。英国是世界上较早引入社会资本开发公共项目、提供公共服务的国家之一。自１９８６年英法海底

4、隧道项目开始至今，英国创新并实施了多种社会资本开发公共项目的建设模式，形成了一系列政策操作的规范性文件，建立了独特的项目审批、决策、论证和评估体系（ＷｏｒｌｄＢａｎｋ＆ＰＰＩＡＦ，２０１３；Ｔｒｅａｓｕｒｙ，２０１５）。英国ＰＰＰ的决策机制创立时间最早，实施期限最长，积累的经验或教训也相对丰富。２０１４年以来，中国推行的一系列ＰＰＰ政策以及ＰＰＰ立法准备工作很大程度上参考了英国的经验。尤其是中国在ＰＰＰ项目决策过程中，财政部推行的“物有所值评价”机制（中国财政部，２０１５ａ，２０１５ｂ）与英国ＰＰＰ的核心制度安排没有根本不同。基于以上原因

5、，有必要对英国ＰＰＰ决策体系加以研究。本文的主要研究目的是，以英国ＰＰＰ决策体系为对象，聚焦其决策程序、决策依据以及决策分析方法，使用质性的研究方法归纳总结相关经验教训，以便其他国家所借鉴。根据研究主题，本文将首先对英国ＰＰＰ政策与决策体系的产生与演变过程进行简要的背景介绍；随后，基于文献综述，对英国ＰＰＰ决策体系的构成与实施争议进行分析；其后，从质性分析的角度评价分析英国ＰＰＰ决策体系的实施效果与不足，总结了相关的经验与教训；最后部分是对本文研究不足的讨论以及结论。二、背景介绍：英国ＰＰＰ政策和项目决策体系的产生与演变英国ＰＰＰ的政策发

6、展、决策思路和决策理念经历过大体四个阶段。第一阶段，ＰＰＰ政策准备和项目试点阶段（１９７２—１９９２）。英国ＰＰＰ政策和项目开发历史，最早可以追溯到英国管治下的香港地区。１９７２年港英政府以建设—运营—移交模式（以下简称ＢＯＴ）建设了红隧道，开创了以私人资本开发公共项目的先河。受香港经验的启发，英国财政部通过试点，对ＰＰＰ模式及相关政策和决策原则进行了探索，积累了一定经验。在ＰＰＰ政策的试行阶段，英国政府管理部门面对的核心问题是ＰＰＰ项目的规划决策问题。针对该问题，英国财政部高级专员莱利（ＷｉｌｌｉａｍＲｙｒｉｅ）提出了两个原则，又称莱

7、利法则（ＲｙｒｉｅＲｕｌｅｓ）（Ｃｌａｒｋ＆Ｒｏｏｔ，１９９９）。莱利法则设定了使用私人资本开发公共项目的两个前提条件：一是只有当私人和社会资本的项目方案比公共部门的传统投资方案更高效的情况下，ＰＰＰ模式才能用于公共项目或公共服务的开发建设。其基本思路是，私营部门的融资借贷成本比政府的融资成本高得多，只有用ＰＰＰ模式所实施的项目开发管理效率远高于传统政府公共项目的开发模式时，才能抵消其高额的融资成本。莱利法则第一条为私人资本设置了较高的准入门槛，对ＰＰＰ私人投资者和运营商的综合管理、建设运营和科技创新能力提出了较高的要求。莱利法则第一条的

8、核心思想后来为工党政府借鉴，成为“物有所值评价”量化分析机制的理论基础。莱利法则的第二条是，每当地方政府引入一定数量的私人资本，其地方公共投资财政预算的拨款将相应地减少数额。该条规定主要是防止