哈尔滨市土地储备与城市空间发展的机制与对策研究

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1、哈尔滨市土地储备与城市空间发展的机制与对策研究孙敏潘玮吴连芳摘要：土地储备制度作为一项全新的探索，哈尔滨市在近些年的运行当中也出现了一些问题，本文试图从根本上提出土地储备与城市空间发展的互动机制，分析土地储备制度影响下的城市空间发展与演变模式，针对不同的发展模式，制定哈尔滨市今后所采取的对策。关键词：土地储备城市空间发展机制对策我国的土地储备制度率先在深圳市和上海市得以实行。目前城市土地储备制度已在全国70多个城市实施，最初是针对土地市场土地供应总量失控、真实价值受到抑制、土地资产流失严重等问题而产生的，是在我国土地使用制度改革、城市土地市场发展及国有企业改制过程中应运而生的一种土地

2、管理制度，被誉为我国土地制度改革的“第二次革命”。这种制度的深刻转型及其相应的影响必然在城市空间掩体模式上有着明显的表征，从而强烈地影响着其演化进程，对城市的空间发展规划也产生了重大影响。然而，十年来的实践表明，土地储备制度在发挥了一些积极的效应的同时，也混淆了政府主体利益与公共利益的关系，并且带有明显的功利性色彩，因此导致了许多严峻的社会、经济和治理问题【1】。土地收购储备制度作为我国土地使用制度改革的一项创新制度，目前还没有专门的法律、法规对其性质进行规定，中国的土地储备制度作为制度创新的体现，其运作模式、管理体制等方面都是一种全新的探索过程，还处于起步阶段，无论在法规制度上还是

3、融资渠道都尚未健全。从目前哈尔滨的城市土地储备运行的现状看，已经建立起了“土地征购→土地储备→土地出让”的循环运行机制。因此，未来哈尔滨市土地市场经济的运行更需要研究各城市土地收购储备运作模式的科学性和规范性，深入研究城市土地利用扩展的空间模式、动力机制及管理政策，用科学的理论指导土地收购储备工作，优化土地资源配置，实现其对城市空间演化的积极指引与调整作用。1　土地储备制度对城市空间发展的引导机制一般而言，土地储备对城市建设用地的影响主要通过“扩大土地增量”和“调整土地存量”两方面进行。土地储备制度发挥着与土地利用规划“承上”和与城市规划的“启下”作用的实质：1.1对城市核心区的引导

4、调控哈尔滨市土地储备制度的施行，8使城市核心区的更新速度不断加快，土地储备制度在城市更新中的作用主要体现在城市核心区（二环路以内）的工业企业搬迁、棚户区改造开发两个方面，解决了很多城市更新中的棘手问题。土地储备制度的建立保证了城市公益事业、基础设施的建设，有利于促进城市经济可持续发展战略的实施，对于哈尔滨郊区工业园区问题、旧城改造问题和国有破产企业等一系列土地综合利用问题都起到了引导调控的作用，限制了见缝插针、“剥皮”改造和过度商业化的等现象的发生几率。1.2对城乡结合部的引导调控在哈尔滨市土地储备制度的施行中，运用基准容积率和地价杠杆对城中村改造实行双重调节，对哈尔滨日内是城乡结合

5、部402.04平方公里的用地范围内，分布的70个行政村和110个自然屯进行分类，有利于将辖区内所有改造项目的整体开发强度控制在可接受的水平，而且有助于消除各城中村、村民之间的不公平，可有效避免违法滥建行为。1.3对外围地区的引导调控土地储备制度的施行，使哈尔滨能够综合运用城市土地资本、地域空间和其他经济要素，从总体上运作城市经济，在整个城市范围内实现资源配置容量和效益的最大化、最优化，这就使外围城镇的土地得到了更加充分的利用，同时也促进了外围城镇的快速发展。经过多年的建设，哈尔滨形成了“一主多辅”量状组团模式的城市空间结构模式，通过调节城市整体土地存量，增加外围城镇的土地供应量，引导

6、城市建设资金向外围城镇聚集。发展壮大了阿城、呼兰、双城、宾县4个辅城，培育连接主城和辅城的二级聚集区，建设尚志、五常2个卫星城，同时积极发展城关镇和21个中心镇为重点的小城镇，形成“一主四辅二星”的城市空间布局和主城、辅城、二级聚集区、卫星城、中心镇和一般镇协调发展的城镇体系。综上，哈尔滨市的土地储备仍主要以经营性储备为主，以“熟地”的土地经营为主，使土地的各项运作在经济上可行，以此来推动城市内部功能空间更新、大地块住宅开发改造为主的空间重构。2　土地储备制度影响下的城市空间的发展与演变模式不同目标导向的城市土地储备制度通过对城市空间发展过程的引导、控制与干预，必然会影响城市空间结构

7、调整、重组或重构的演变过程。根据哈尔滨市的实际，将土地储备制度影响或组织下的城市空间演变效应大致归纳为5种。2.1基于旧城更新整治的空间重塑模式哈尔滨市目前规划成片收储用地211片，收储零散闲置用地135片，总用地面积为11903公顷。六个区都有改制企业收储，南岗区的最多，为老城区置换了珍贵的土地资源，一些地区运行的较好，例如酱油厂、酿酒厂等企业的搬迁，规划了设施完善的居住小区，为防止发整理成本增加等问题，8在土地储备时实行捆绑运作，将开发商的盈利空间转为