试论城乡统筹发展中的土地制度改革

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1、试论城乡统筹发展中的土地制度改革邓涛【专题名称】体制改革【专题号】MF1【复印期号】2009年04期【原文出处】《中国发展》(京)2008年4期第90～94页【作者简介】邓涛，研究员，博士后，重庆社会科学院财政金融研究所所长、重庆社科院决策咨询研究中心主任。（重庆400020）【内容提要】该文以科学发展为指导，结合十七届三中全会精神，分析了统筹城乡发展中土地制度缺陷引发的矛盾和问题，提出了重庆市作为统筹城乡综合配套改革试验区，在土地制度改革中的思路和相应的配套政策支持。【关键词】城乡统筹/土地制度/改革为了更好地贯彻落实科学发展观，加快

2、推进西部大开发的顺利实施，切实解决好“三农”问题，缩小城乡差距，国家批准重庆市设立城乡统筹综合配套改革试验区。重庆市将充分发挥土地在城乡统筹发展中的作用，加快农村土地制度改革，强化农村土地所有权获得资产性收入的权利，向实现城乡土地制度的公平合理改革目标迈进。1　统筹城乡发展中土地制度缺陷引发的主要矛盾和问题随着城乡统筹发展的不断推进，土地制度的缺陷，如农村土地难以合理流转和有效配置、农村土地难以市场化、农民征地补偿严重不足等问题日益暴露出来。1.1　土地所有权主体二元化导致的收益差异化依照《宪法》和《土地管理法》的规定，我国土地实行社会

3、主义公有制，包括全民所有制和农民集体所有制两种形式，土地所有权也相应有国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。两种不同的所有权主体，却导致了收益的巨大差异。如，对于集体建设用地，只能用于本集体组织内的乡镇企业、宅基地和乡（镇）村公共设施和公益事业建设，不能私自改变建设用地的用途，不得出租、转让，抵押建设用地。在《物权法》中，对城市建设用地和农村建设用地使用权人，也享有不同的权利，即：农民对宅基地只有占有和使用的权利，没有收益的权利，更不能转让、互换、出资、赠与或者抵押。造成这种收益差别的原因主要是城乡二元土地制度。城市建设需要使用集体土

4、地，必须先由国家征用转变为国有土地，城市建设用地的使用权人也依法享有对土地的占有、使用和收益的权利。而城市居民不能购买、租住农村集体经济组织或农民建设的住宅，使得农民出租、出售住房无法获得房租等经营性收入和因房屋增值所带来的投资性收入，限制了农村凭借土地所有权获得资产性收入的权利。尽管如此，为了获取土地的财产性收益，农村的“小产权房”问题仍然屡禁不止。1.2　土地承包权保护不到位导致的社会冲突尽管我国的《农村土地承包法》早已颁布，但在农村，农民土地承包权被剥夺，地方政府在执行《农村土地承包法》时越界的现象仍较严重。如一些地方政府违背农民

5、意愿，擅自将农用地转为建设用地，“以租代征”将农用地转为非农业用地，非法批准建设用地行为呈现蔓延上升之势，违规违法用地并没有得到有效遏制。违规违法用地危及社会和谐稳定，首先是危害农民利益。土地是农民重要的生产生活资料，而且具有社会保障功能。农民持有土地，或者土地被依法征用，可以保证农民现有生活水平不降低、长远生计有保障。但违规违法用地规避补偿安置，农民面临风险非常大。农民一旦拿不到土地租金，得不到应有补偿，被占用农地又无法复耕，就可能陷入“种田无地、就业无岗、社保无份”困境。因此农民目前迫切希望稳定土地承包权。如果农民的承包权得不到保护

6、，农民的经营性收入不能保证，财产收入又为零，必将进一步拉大城乡差距，给社会带来不稳定因素。1.3　城乡建设用地市场交易缺失导致的配置效率低下我国规定任何单位和个人使用建设用地必须使用国有土地，而国有土地的一级、二级市场由各级政府垄断，在地方利益和土地财政的推动下，城市土地资源供应日趋紧张。一是城市用地规模失控，随着城市化的加速和开发区热的兴起，忽视了城市建设控制规划，追求过高的人口与用地规模，致使城市用地规模失控；二是城市用地结构及布局不合理，致使城市各类建设用地比例失调及其区位不合理；三是城市用地集约度偏低，造成土地浪费、土地利用产出

7、效益低，对城市生态环境也带来破坏；四是城市土地管理机制不完善，造成城市土地资源浪费严重。相对于国有建设用地供应的计划性和竞争的激烈性，农村集体建设用地则显得无市无价。由于农村建设用地的集体所有产权不明晰，又没有农村土地交易市场，因此，农村集体建设用地并未得到充分有效的利用。我国规定集体建设用地只能用于乡镇企业、宅基地和乡（镇）村公共设施和公益事业建设，除宅基地外，其它两类建设在广大农村还十分有限。由于城乡建设用地市场交易缺失，一方面是国有土地的价值不断上涨，另一方面是集体土地未充分利用，造成建设用地的配置不均，农村建设用地闲置严重。1.

8、4　土地所有权缺失导致土地流转缓慢由于农村土地所有权的缺失，导致土地流转缓慢。农村土地流转，受到很多限制，如农民的土地不能抵押，耕地不能随便转成建设用地，非农建设用地要转到集体之外的其他人去承包这个地，或者