推进中央银行绩效审计的思考

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1、推进中央银行绩效审计的思考　　绩效审计代表着政府职能部门审计发展的方向，它是以评价和监督政府部门所管理的公共资源或公共支出的经济性、效率性和效果性。2005年人民银行内审工作就提出“要开拓创新，积极探索绩效审计在央行的运用，推动人民银行内审工作不断上层次、上台阶”。2012年又提出“要借鉴国际内部审计准则，探索开展绩效审计，继续推进内审工作转型”的工作目标。总体上看，我国中央银行绩效审计工作尚处于起步阶段，没有形成一个整体性审计机制。　　●中央银行推行绩效审计的现状●　　“探索开展绩效审计，继续推进内审工作转型”是基于中央银行的

2、职能建设的需要。人民银行是我国的中央银行，作为国家金融核心在其分支机构引入绩效审计是对央行履行职能过程中综合管理系统和内控制度运行与控制效果的监督审查，也是评价其资源管理和使用的经济性、效率性和效果性的重要方法。但是，中央银行尚没有真正实质性开展绩效审计，更没有建立绩效审计机制。主要是没有形成绩效审计的环境和条件。　　1.合规性审计还是中央银行内审的主导方式。目前，中央银行内部审计机构的工作重点还在于保障央行各项规章制度贯彻执行，规范各项业务工作的程序性、合规性。不管是专项审计，还是全面审计，主要是采取合规性审计方式，其目标是保

3、证基层央行的稳定运行。这种方式不注重基层央行有效履行法定职责方面发挥的社会效益和公共服务的评价。近年央行开展的对分支行行长和部门主要负责人的履职审计，采取了一些绩效审计方式，也很少涉及对行长或部门主要负责人及所在机构或部门履行职责方面发挥的社会效益和公共服务等方面的审计评价。　　2.绩效审计在中央银行内部还缺乏人文环境。推行绩效审计从技术层面来讲并不难，难的是营造一个适宜绩效审计的人文环境。当前在以合规性审计为主导的审计制度下，审计人员以业务合规性为主审对象，以审出不合规的操作方式、不合规的制度执行、不合规的业务流程为内容。况且

4、，这种对内控制度的理解、对操作流程的先后，因不同机构、不同工作人员，以及不同的审计人员，明显出现不同。当然，这种不同也许并不是“大”不同，实际是不同的理解性问题。随着基层央行职能调整和服务手段的电子化，人为性的差错大大降低，但审计人员为了查问题而查问题，有时就只有从理解性问题方面入手写问题。内审工作表现为查出问题多，人员水平就高，对违规对象处罚也多，内审权威性也高。内审部门多年形成的审计思维，很难形成开展绩效审计的氛围，审计人员也缺乏绩效审计方法和环境。　　3.绩效审计在中央银行还没有建立运行机制。从西方发达国家开展绩效审计的经

5、验看，绩效审计与绩效管理是相配套的，也就是绩效审计是建立在与绩效管理体系相适应的运行机制上。其目标是考核政府的职能部门的职能实现程度，也就是考核政府及部门提供的公共产品或公共服务的数量与质量。中央银行是现代金融的核心，它是国家综合经济管理的重要组成部门，强化其对国民经济管理的社会效益和公众服务的评价是内部监督的重要内容。但是，我国中央银行独立性不强，其对国民经济的控制取向，不以国家编制的经费预算相配套，尚没有建立绩效审计的制度安排，同样也就没有实行绩效审计的可操作性，自然就没有真正意义上的绩效审计的运行机制。这也就是中央银行没有

6、大力推行绩效审计的主要因素。　　4.绩效审计还很难发挥促进金融管理的作用。2008年以美国为代表的西方金融管理体系引发的金融危机，造成西方经济整体衰退，后金融危机时代更引起我国作为新兴经济体在金融管理方面的思考。央行监控金融市场、管理金融体系的功能应当进一步加强。人民银行探索开展对分支机构绩效审计，目的是促进央行加强责任、改进管理、提高效率，通过绩效审计进一步提出改善内部管理、问责制度和组织效率效果方面的建议，以此提升央行金融管理能力。但由于中央银行绩效审计机制没有建立，各分支机构在绩效审计方面的工作探索还处于起步阶段，面临许多

7、难以解决的障碍，自然延缓了绩效审计在促进中央银行加强金融管理方面的作用。　　●推进中央银行绩效审计的措施●　　鉴于总行内审司尚没有统一的对分支机构实施绩效审计的相关规定，笔者依据当前基层央行职能转换后的职能定位，结合国际内部审计准则，认为在考虑管理成本效益，通常称为资源利用的经济性的前提下，以我国国情为基准，重点是考虑中央银行内部控制效率性和外部履职的效果性，通过以下措施积极有效地推进中央银行绩效审计。　　1.绩效审计目标的科学定位。人民银行是我国的中央银行，制定的货币政策和金融服务与金融稳定职能的实现，均体现在分支机构传导货币

8、政策、履行金融服务和维护金融稳定的履职效益和效果上。根据我国国情和绩效审计的“三大要素”，重点是在中央银行内部控制效率性和外部履职的效果性，通过绩效审计，评价分支机构履职的社会效益和公共服务成果，以此促进基层央行提高自身的管理水平、履行好职责，实现人民银行管理金