区域合作中的中央权威与区域协调——港珠澳大桥协调机制变迁案例分析

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1、区域合作中的中央权威与区域协调——港珠澳大桥协调机制变迁案例分析-行政管理区域合作中的中央权威与区域协调——港珠澳大桥协调机制变迁案例分析——港珠澳大桥协调机制变迁案例分析官华李静蔡静雯(1．北京大学，北京100871;2．国家开放大学，北京100039)内容提要：一项大型跨界基础设施的落实既需要中央政府的支持，也需要相关区域间的利益协调，两者作用的发挥都需要借助特定的机制安排。本文以港珠澳大桥项目协调机制的变迁为案例，在分析其背后中央权威和区域协调机制变化情况的基础上，发现央地关系不对等、中央权威适时介入和区域协调主导权趋势

2、性变动构成了协调机制变迁的三大特征。并以此三大特征探究粤港澳地区政府间关系的基本格局，包括中央与港澳、中央与广东这两组关系不对等的原因以及中央政府的相应对策，中央权威对区域事务介入的必要性和有效性，广东在粤港澳区域合作中的地位变迁。关键词：中央权威区域协调合作机制港珠澳大桥中图分类号：F207文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)08-0044-07[收稿日期]2015-06-28[作者简介]官华，北京大学教育学院博士研究生，广东省中山市广播电视大学校长，研究方向为区域公共管理、教育行政学；李静，博士，研究方向

3、为公共管理、社会企业、食品安全；蔡静雯，北京大学政府管理学院本科生．研究方向为行政管理。一、问题的提出区域协调机制对于区域发展至关重要，尤其对不同政治经济制度的政治经济体就更为重要。中国的粤港澳地区是“一国两制”体制安排下，在一个国家主权范围内、实施不同政治经济体制的三个不同主体组成的区域，从而引发该区域内的协调机制不同于常见的两个对等政治经济体的协调机制。对此区域协调机制的研究将会丰富区域治理的理论研究视角。港珠澳大桥是一座用以连接香港、澳门和广东省的跨海通道，在促进香港、澳门和珠江三角洲经济的进一步融合发展上具有重大的政治

4、和经济意义。但是自1983年由香港商人胡应湘提出建议，历经20多年才于2009年12月15日正式动工，反映了协调和决策过程的艰难。有学者通过比较三峡大坝和青藏铁路两个工程的决策过程，发现当工程牵涉到更多的政治因素时，中央将会主导决策过程。港珠澳大桥作为一项大型跨界基础设施，合作的粤港澳三方分别是一个国家前提下实施不同政治经济制度的区域，项目的顺利推动既需要三地政府的有效协调，也需要中央政府的协调或裁断。这就产生了一个主导权的问题。在港珠澳大桥项目具体推动过程中，中央权威在项目的不同阶段分别采取了什么样的介入方式？区域协调又发挥

5、了什么样的作用？其中的主导权又展现出何种变化趋势？事实上．港珠澳大桥的决策与粤港澳地区跨界合作是彼此伴生的。港珠澳大桥漫长的决策和建设经历，可以说是区域内各核心地区之间的竞争与合作的缩影。有学者认为，港珠澳大桥管理架构的设置，揭示了粤港澳地区跨界合作的制度困境，正是因为大珠三角区域由多级政府及不同利益集团共同参与管制，又缺乏有力的区域性协调机构，所以港珠澳大桥的关键决策需要中央政府主导作用。通过分析大桥决策背后的政治逻辑，特别是其中主导权的变化，既可以探究粤港澳地区内政府间关系，也能够揭示中央权威在区域合作中的作用及机制。因此

6、，本文以港珠澳大桥协调机制的变迁作为切入点，观察粤港澳地区区域协调的进展以及中央政府的作用。本文发现，央地关系不对等、中央权威适时介入和区域协调主导权趋势性变动构成了港珠澳大桥协调机制变迁的三大特征，通过进一步挖掘这三个特征的政治逻辑，可从中透视粤港澳地区政府间关系的构成逻辑。二、港珠澳大桥项目协调机制的变迁目前已有工程管理方面的学者从综合集成的角度，回顾了港珠澳大桥项目协调决策的实践历程，并认识到中央政府在重大跨界工程项目协调机制中的重要作用，已经有所涉及政府间关系。但是，这类研究因缺乏对政府的层级和权力关系，特别是粤港澳区

7、域体制安排特殊性的深入了解，部分结论有所偏差。本部分将分阶段梳理项目管理架构的变迁，确认其背后中央权威和区域协调的演变过程。（一）项目意向阶段：香港撬动中央的决策模式香港公路大王胡应湘提出建设港珠澳大桥的设想后，迅速引起了原来由于交通不便无法吸引到香港投资者的珠海市的极大热情。1989年珠海市向外公布了后来为人所熟知的伶仃洋大桥计划。1994年珠海伶仃洋大桥计划被列入当年成立的“中英关于香港与内地跨境大型基建协调委员会”的协调项目。1996年．珠海市正式向国家计委申请立项，并于1997年12月得到国家计委批准。但回归前的港英政

8、府委托了英美顾问公司对大桥进行研究，1997年提出首份报告，2000年3月提交的第二份报告更是认为建造港珠澳大桥对于香港没有急迫性，建议2020年才考虑建造新大桥。进入到2002年，香港由于亚洲金融危机已经经历了几年的低迷期，胡应湘等人再一次向香港特区政府提议修建跨海大桥刺激