以整体政府观深化机构和行政体制改革

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1、以整体政府观深化机构和行政体制改革吴德星    深化机构和行政体制改革是新时代坚持和发展中国特色社会主义民主政治的重要任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。改革开放特别是党的十八大以来，我国机构和行政体制改革取得重大进展、收到显著成效，但同时也面临一些需要解决的突出问题。以整体性治理理论为基础的整体政府建设，对于我国深化机构和行政体制改革具有一定借鉴意义。为此，我们要树立整体政府观，着力克服国家治理碎片化问题，推进国家治理体系和治理能力现代化。    整体政府建设注重以整合、协同方式获得更高政府活动效率    整体政府理念是基于整体性治理理论，对新公共管理运动

2、导致机构裂化、管理分割、公共服务碎片化等问题进行批判和反思的结果，是当代经济社会和科技发展的必然产物，与全球化、市场化、信息化时代密切相关。    1997年，英国学者佩里·希克斯出版《整体政府》一书，提出整体性治理理论，主张以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以整合、协调和责任为治理机制，跨越组织功能边界，在政策、规章、服务、监督四个方面，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题，进行有机整合与协调，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公民提供无缝隙、非分离的整体性政府公共服务。1997年，托尼·布莱尔执政的英国工党政府以整体性治理理

3、论作为其政府改革纲领。1999年，英国政府发布《现代化政府》白皮书，在总结前两年工作基础上，推行整体政府改革十年规划。白皮书从政策制定、公共服务供给、信息技术运用、公务员管理等方面，提出具体实施方案。整体政府建设在打破政府体制分割模式下组织壁垒和自我封闭状态、强化政府间协调合作、促进政府功能整合及部门间资源共享、提高社会服务质量和应对突发事件等方面，发挥了传统政府体制无法比拟的积极作用，表现出很强的社会适应性和生命力。澳大利亚、新西兰等国先后进行整体政府建设实践，加拿大、美国、德国、法国、荷兰、日本等国也进行了类似探索。目前，整体政府建设渐成国际公共行政改革趋势。    整

4、体政府建设注重以整合、协同方式获得更高政府活动效率，提高整体效能，增强整体合力；以解决全球化、信息化时代所产生的复杂性、综合性公共治理与公共服务问题为基本出发点，以整合与协调为关键要素，以跨界合作为核心理念，进行了形式多样的创新实践。有学者在总结西方各国整体政府建设实践经验基础上，归纳了整体政府建设“内、外、上、下”的“最佳”实践模式。“内”指组织内部合作，通过新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等途径实现联合，这是创新组织结构；“外”指组织之间合作，通过联合团队建设、融合性结构、分享领导权等方式实现联合，这是创新工作方式；“上”指由上而下设定组织目标，并对上承担责任

5、，通过以结果为导向的目标分享、绩效评估、公共服务协议等方式实现联合，这是创新责任和激励机制；“下”指以满足公众需要为服务宗旨，让服务对象介入服务过程，通过“一站式服务”、公众参与等方式实现联合，这是创新服务方式。这种实践模式是从主体角度进行的总结。    我国深化机构和行政体制改革的目标应是建设人民满意的“好”政府    树立整体政府观，必须从广义上理解“政府”。在中国历史传统中，“政府”历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大人民群众眼里都是政府。广义“政府”是广大人民群众的普遍认知，根植于中国历史传统和国家治理实践，深

6、化机构和行政体制改革必须适应这个现实。从广义政府论出发，我国深化机构和行政体制改革的目标，既不是建设“大”政府，也不是建设“小”政府，而应是建设人民满意的“好”政府。    一是加强党的领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，这是整体政府观的政治前提。党的十九大报告强调：“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党的领导，要体现在深化机构和行政体制改革的全过程和各方面。既要在改革过程中全方位体现党的领导，又要在机构和行政体制中全方位体现党的领导。    二是坚持以人民为中心。这是我们党全心全意为人民服务

7、根本宗旨的具体体现，是整体政府观的价值导向。整体政府建设着眼于政府能力提升、公共服务改善，更加关注民生民意，注重全面、及时、准确回应社会关切。深化机构和行政体制改革，必须坚持以人民为中心，以为民、利民、便民为目标，把人民日益增长的美好生活需要作为改革出发点和落脚点，着力保障和改善民生，建设让人民满意的服务型政府。    三是加强中央权威。整体政府建设注重发挥中央政府权威作用，注重政府治理和公共政策权威性、全局性、统一性、联系性。中央政府强大的宏观调控能力可增强政策控制力、监督力，从而遏制地方利益非理性扩张，是地方政