村民自治立法的定位现实检讨及未来走向

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1、村民自治立法的定位：现实检讨及未来走向——以2010年新《村委会组织法》为对象秦小建作者简介：秦小建（1984—），男，江苏如东人，中南财经政法大学宪法与行政法专业2010级博士研究生，中南财经政法大学宪政理论研究所助理研究员。（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430060）摘要：村委会组织法作为村民自治的基本法律，有其特定的时代背景和相应的时代诉求。在当下村民自治制度走向纵深发展、制度体系已突破传统村委会框架的情景下，村民委员会组织法本身已无法承载村民自治的全面运行，制定一部村民自治法已迫在眉睫。2010

2、年10月颁布实施的《村委会组织法》，在一定程度上契合了村民自治法的理念，但其制度设计上仍存在差距。未来立法有必要遵循村民自治权作为村民自治制度逻辑起点的立场，对《村民委员会组织法》的结构予以必要的完善，使之符合村民自治法的立法定位和实质精神。关键词：村民自治立法；村委会组织法；村民自治法作为村民自治基本法律的《村民委员会组织法》，确立了我国村民自治的基本方向，确认了村民自治的基本精神，其制定、试行与修订也成为村民自治三十年发展的主脉络。每一部村民自治法律的颁布施行，都是对村民自治过往经验的总结，对现实状况的

3、映应，也是对未来发展的展望。进入20世纪，农民负担问题开始凸显，民工潮也随之涌现，城乡二元结构愈来愈暴露其弊端。其后进行的税费改革也触动了农村的一些深层关系，随之带来村民自治新的发展契机，也出现了新的问题。在此背景下，《村委会组织法》于2010年10月经全国人大常委会修订通过。新法亮点纷呈，但也存稍许缺憾。其中，有关村民自治的立法定位问题，并未受到立法者的关注。笔者认为，村民自治基本法律的定位，是在深刻理解村民自治基本指导精神基础上，对于村民自治法律体系的整体把握，是村民自治法律体系完善的基本命题。进入21

4、世纪，随着村民自治理论和实践的发展，逐步形成了关于组织法、自治法还是自治组织法的立法定位争论①。笔者试就此问题进行一番探讨。一、《村委会组织法》作为村民自治基本法律的检讨虽然宪法没有明文规定村民自治权，但从法理上讲，村民的自治权毫无疑问是包括村民委员会这一自治组织在内的整个村民自治制度的逻辑起点②。村民自治的核心问题应是村民自治权的行使，这是相关立法的基础与出发点。《村民委员会组织法》也承认了此点，其第1条规定：“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进

5、社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。”可以看出，新法的立法目的确在于保障和实现村民的自治权。然而，其以村委会作为主要规范对象的定位，能否承担起整个村民自治制度和村民自治权良好运转的重任？作为村民自治制度的基本法律，缘何要以村委会组织法来命名？笔者认为，以村委会组织法作为村民自治制度的基本法，从立法原理上讲是对作为立法依据的宪法第111条的具体化，此点无须多言。从其立法的社会基础上讲，则有其特定的时代背景和相应的时代诉求。在当时的社会背景下，村委会（或其他称呼不一，产生背景、职能却类似的组织）取代人民公社

6、体制下的生产大队，是村民自治制度产生的标志。在当时，村民自发组织的村委会被认为是全体村民意志的统一，取代了已趋于解散的生产队，其承担的职能也由最初的维持治安到其后的承载着村民自我管理、自我服务的全部职能。村委会被定性为农村的基层群众自治组织，人们认为，只要村委会能够良好的运行，村民自治即可实现。但这一单极的机构设置有可能出现异化倾向，导致僭越村民自治权，于是诸如村民会议等一系列制度被设计出来，试图促进、制约、监督村委会行使职权，以更好地代表村民的意志。总而言之，村委会是整个村民自治制度设计的起点，在整个村民

7、自治制度框架下处于枢纽地位，从这个意义上讲，以村委会作为搭建村民自治制度的平台，能够起到对于整个村民自治制度“提纲契领”的作用。再加之当时村民自治正处于组织建设的初级阶段，通过立法规范组织构建（即村委会选举）具有时代的紧迫性。然而，随着农村社会的发展，村委会之外的其他组织被赋予了越来越多的职责，这一现象也成为村民自治纵深发展的一种体现。以1998年《村委会组织法》为标志，村民自治组织体系的初级阶段已完成，进而发展到组织体系内部的职权分工阶段。就当下的村委会功能而言，其本身并不足以完全体现作为村民自治基本精神

8、的“四个民主”。在一些涉及到全村重大利益的事项上，村委会必须提交给村民会议或村民代表会议讨论，换言之，村级民主决策的组织形式应该是村民会议和村民代表会议，民主决策的主体并不特指村委会。此点在新法第四章“村民会议与村民代表会议”得到充分体现。至于民主管理，一般指的是村民自治章程与村规民约等村级规则的制定，这一行为的主体，也是村民会议或村民代表大会，村委会只是一个组织者的角色。而民主监督的承担者，则是村级民主监督机构