基于粮食安全视角的财政支农资金审计思考

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1、基于粮食安全视角的财政支农资金审计思考［摘要］粮食安全问题关系到国民经济发展和社会稳定的全局，财政支农资金审计的重点应从合规性审计转移到关注粮食安全，发挥审计在国家安全中的作用。结合耕地面积减少的我国粮食安全现状，分析影响粮食安全的隐患，从政府审计的视角，提出充分发挥审计“免疫系统”作用、保障粮食安全的具体措施。［关键词］耕地；粮食安全；政府审计；免疫系统公共受托责任决定政府审计维护经济安全的职责。粮食安全是国家经济安全的重要部分，近年来，我国的粮食产量虽有了恢复性增长，但耕地及播种面积减少等影响粮食安全的诸多因素依旧存在。新华社２０１１年２月２４日报道：２００９

2、年底我国耕地面积约为１８．２６亿亩，比１９９７年的１９．４９亿亩减少１．２３亿亩。因此，当维护经济安全成为公共受托责任的一项重要内容时，政府审计应从抵御、揭示和预防的视角，关注粮食安全问题，财政支农资金审计的目标应提到维护国家粮食安全的高度。1政府审计维护粮食安全的理论依据审计的本质是独立的“经济监督”，其基本职能是“经济监督、经济评价和经济鉴证”。随着社会经济的不断发展、民主法治建设的日趋完善，作为国家政治与法律制度重要组成部分的政府审计，其公共受托责任的内涵也经历了受托财务责任、受托管理责任和受托社会责任3个阶段。当国内外政治、经济环境的变迁及其日益复杂导致威

3、胁国家经济安全的因素不断显现时，政府审计作为促进全面有效履行公共受托责任的一种监督机制，其职能、职责也随之拓展。维护国家经济安全、粮食安全已成为公共受托责任的一项重要内容，是政府审计功能拓展的必然结果。《审计法》第一条规定：“加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。政府审计的监督职能就是通过对国家经济活动的监控，保证和促进政府公共受托经济责任的全面有效履行，维护国家经济安全。在维护国家粮食安全方面，政府审计机关以精湛的专业技术和高度的辨别力履行自己的监督职能，通过揭露、查处财政支农资金使用与管理中

4、存在的重大违规违法问题，检查和督促有关经济责任者忠实地履行经济责任，促进与保障粮食安全。2我国粮食安全现状及其影响因素我国作为拥有世界最多人口的国家，既是农业大国、粮食生产大国，也是粮食消费大国。改革开放以来，我国基本解决了１３亿人的吃饭问题，当前，我国粮食安全总体形势是好的。但随着工业化、城镇化发展，粮食消费需求呈刚性增长，以及耕地减少、水资源短缺、农民种粮积极性不高等因素，对粮食生产的约束日益突出，使我国的粮食安全问题面临挑战。２００７年末，全球食品价格危机爆发，国内粮价逐步接近甚至高于国际市场价格，谷物净出口格局因而不复存在。与此相对照，大豆和食油进口迅速增

5、长，２００９年进口大豆４２５５万吨、食用植物油８１６万吨，这意味着中国通过主要谷物以及肉、蛋、奶和水果蔬菜自给，辅之以大豆和食用油进口，维持着当前的食物供需平衡2.1耕地及播种面积减少，影响粮食总产量（1）耕地面积的减少。耕地是指种植各种农作物的土地，它是人类所需食物的主要源泉，是农业生产发展的重要物质基础。耕地包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种3年以上的滩地和海涂，耕地中包括南方宽小于１．０m，北方宽小于２．０m的沟、渠、路和田埂。国土资源部２００７年４月１２日公布了２００６年度全国土地利用变更调查

6、结果报告，报告显示，截至２００６年１０月３日，全国耕地面积为１．２１８亿ｈｍ２，比上年度末净减少３０．６８万ｈｍ２（1hm2=10000m2，1亩=666.67m2）。截至２００９年底，我国耕地总数为１８．２６亿亩，已接近１８亿亩的红线。人均耕地更是不足１．５亩，不到世界平均水平的１／２、发达国家的１／４，只有美国的１／６、阿根廷的１／９、加拿大的１／１４。而且有些地方耕地面积竟然有“两本账”：一本是农业部门掌握的农户承包土地面积，俗称“计税面积”；另一本是国土资源部门测绘数据，两者相差甚大。（２）从１９５２年到２００３年粮食播种面积呈下降趋势。１９９８年以后播种

7、面积更是出现急剧下降，２０００年至２００３年的4年中，全国共减少农田１３５８０万亩，２００７年粮食种植面积刚刚恢复到１５．８３亿亩，与２００３年的１４．９１亿亩相比，增加了０．９２亿亩，但仍低于１６亿亩的安全警戒线。粮食播种面积下降快的主要原因之一是：非农建设占用耕地。１９９７-２００３年８年间，各种非农建设用地达到１３２．６万ｈｍ２，２００３年我国开发区所占面积２２．２７万ｈｍ２，甚至超过了全部城市的面积，严重动摇了粮食生产的基础。特别是开发区的恶性扩张，占用了大量的耕地。2.2土地开发整理看似新增耕地，实质产出较低土地开发整理是指国家对土地进行计划补充耕地量和

8、耕地保有量