章剑生-- 政府信息获取权及其限制

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1、章剑生

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3、政府信息获取权及其限制摘要:《政府信息公开条例》第13条具有补充政府信息主动公开不足和预防行政相对人获取权滥用之旨意。对作为具有实体性权利的政府信息获取权限制，体现在“自身”、“生产、生活和科研等”和“特殊需要”三个方面。行政相对人要实现政府信息获取权，就必须借助于作为程序性权利的申请权。一个合法的申请权必质符合“申请人”、“意思表示”和“到达行政机关”三个要件。基于中国当下现状，保留对政府信息获取权的限制是必要的，但将来在条件合适时仍应当取消。一、引言在规定如何公开方式上，《政府信息公开条例》遵循以行政机关主动公开

4、为主，行政相对人申请公开为补充之原则，并以此为基础塑成了我国政府信息公开法律框架。故，其第13条中规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”本文认为，本条至少有如下若干问题值得评析：（1）本条的立法要旨是什么？（2）作为实体性权利的政府信息获取权的限定边界在何处？（3）作为程序性权利的政府信息申请权的要件有哪些？另外，在立法论上，经过了若干年

5、实施之后，本条是否还有继续保留的必要，学理和实务中都存有争议。对此，本文也将表达自己的观点。二、本条立法旨意（一）补充主动公开的不足从《政府信息公开条例》体系结构上看，第2章是“公开范围”，在这一章中，从第9条到第12条规定了行政机关主动公开政府信息的范围，这是行政机关主动公开政府信息的法定义务范围。从便利于行政相对人权利实现的角度，政府信息主动公开当为政府信息公开制度的核心内容。但是，鉴于政府信息公开制度实施之后有可能会发生如下的问题，仅有政府信息主动公开尚不足于保护行政相对人“政府信息获取权”[1]：（1）行政机关可能选择

6、性地公开一些较为“安全的”、“稳妥的”政府信息，以降低因政府信息公开可能导致的“震动”，影响所谓的“社会稳定”。如自本世纪以来地方政府实施的征地、拆迁所涉的批准文件、补偿标准等，与法律规定不符的比例不低，若主动公开可能影响所谓的“社会稳定”，故许多地方政府都选择了不主动公开。（2）行政机关借口因主动公开政府信息的设施、条件等限制，难以全部公开法定的、应当主动公开的政府信息，克扣原本行政相对人可以获取的政府信息。对于行政机关来说主动公开所有政府信息，客观上确实存在着设施、条件等限制，但行政机关不尽努力义务，找各种借口消极对待主动

7、公开的法定义务，在实务中也并不少见。（3）因担心公开政府信息引起行政复议、诉讼，行政机关不公开与行政相对人有“切身利益”[2]关系的政府信息，反而行政机关主动公开一些对行政相对人来说可能是无关紧要的、可有可无的政府信息，致使行政相对人无法获取他自己所需要的那一部分政府信息。今天依申请公开的政府信息中，原本属于应当主动公开的政府信息所占相当大的比例。基于上述立法预判（实施之后所发生的许多案件，也多少已经证实了这些预判是成立的），立法者写下了本条的规定。至少在法规范体系上，显得较为圆满。（二）预防获取权的滥用长期形成的政府“保密”

8、传统，客观上使得个人对政府手中的各种信息充满了好奇心。《政府信息公开条例》实施后，行政相对人可以申请政府信息公开，这种好奇心可能成为行政相对人滥用申请权的一种内因，或者出于所谓的“公益”向政府申请公开大量的信息。如上海一位律师向我国“各市人民政府”提出“中华人民共和国各市人民政府‘四万亿加地方投资二十六多万亿基础设施建设项目阳光工程’专项政府信息公开申请书”，要求公开行政区域内“投资项目情况、建设具体情况、项目法人的情况、合同条件情况”、“中央及地方投资情况、融资情况、地方负债及资金使用效益情况”、“已启动项目依法进行招标投标

9、的情况,如何解决假标、围标的问题”、“法律服务信息公开及招标投标情况、法律服务费用明细及其产生管控与维权效益情况（涉及国家秘密的除外）”。[3]这样的政府信息申请很难说还与《政府信息公开条例》立法原旨一致。当法定权利救济的途径被淤塞时，行政相对人发起的大量的、琐碎的政府信息申请可能会被当作一种变相的救济手段，或者作为一种施加行政机关的压力，达到自己通过法定救济不可能实现的目的，牟取法外利益。[4]在政府信息公开制度形成的“初级阶段”，基于这样的国情，我们不必也不应该简单地搬抄域外的相关规定，而要根据上述“预判”作出符合中国实情

10、的法律规定，方能达成政府信息公开的立法旨意。对此，本条对政府信息获取权添加了若干的限制，具有一定的正当性。三、实体性权利：获取权《政府信息公开条例》第1条规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、