反腐制度建设：“将权力关进笼子”的根本保障

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1、规制权力：构筑反腐倡廉制度笼子的路径选择田祚雄杨瑜娴（武汉市社科院，湖北武汉430019）党的十八大报告再次警示全党面临的“四大考验”和“四大危险”，并对推进我国反腐倡廉工作作出重要部署。报告强调要“坚定不移反对腐败，永葆共产党人清正廉洁的政治本色”，要严格执行领导干部重大事项报告制度、严格规范权力行使、严格执行党风廉政建设责任制。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出，要“坚定不移惩治腐败”，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打；要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，确保国家机关按照法定权限和程序行使权

2、力；要形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。[[]新华网，2013年01月22日]一、科学合理的制度建设是有效推进反腐倡廉工作的根本保障虽腐败现象的表现形式各异，但从本质上讲，腐败就是公权力的滥用，它常常是为了个人利益或者为了个人效忠的某个集团而滥用公共权力。[[]参见里克•斯塔彭赫斯特等主编：《反腐败——国家廉政建设的模式》，杨之刚译，经济科学出版社出版2000年版，第1页]从权力的来源看，公职人员所拥有的公权力是人民赋予的、让渡的，公权力的行使理应服务于公共利益。西方国家对权力设置边界和加强监

3、督主要基于两个理由：一是权力具有扩张本性，权力天然地致力于自身的增长和张扬。人们对权力的追逐，实则是追逐权力背后所潜藏的能给自己带来的私利。二是对人性“幽暗意识”的警惕，突出表现为经济人假设和人性恶假设。私利心是人类行为的基本动因，私利心是权力产生腐败的天然基因。自利的经济人有追求自身利益最大化的无穷冲动。无论什么性质的权力都无法完全消除每个社会成员的私利心，无论什么性质的权力都有腐败的可能。[[]李堪国：《腐败机理与腐败风险防控体系研究》，《行政法学研究》，2009年第2期]也就是说，权力自身存在一个内在悖论，公共

4、权力必然烙上私的印记。因为，具有公共属性的权力只能由具有特定需求的人，或者由人组成的机构来行使。[[][18]林尚立等著：《制度创新与国家成长》，天津人民出版社2005年版，第361页，第368-369页]作为公意权威体现的权力由于受到个体需求的影响，其行使必定趋向于发生变异。当然，权力自我扩张和人心自利的本性并不必然使腐败现象发生。人既可以通过自制他律来抑制私利之心，也可以放任甚至恶意彰显自己的私利之心。私利心转化为具体的社会行为，需要主客观条件的共同作用才能达成，即只有通过内在的私利的价值观引导和外在的行为规范约

5、束失守时，“私利心”转化为“私利行”才得以实现。[[][16]田祚雄：《试论腐败风险防控的内在理路》，《学习与实践》，2010年第1期]而“11没有任何限制和制约的权力必然导致特权、专权和极权。”[[]李龙主编：《依法治国方略实施问题研究》，武汉大学出版社2002年版，第82页]显然，腐败行为的发生就是权力运行规范的失效（客观因素）与行为人私利之心的放纵扭曲（主观因素）交互作用的结果，这就是腐败得以发生的内在机理。加强反腐倡廉建设，保持党的纯洁性和先进性，无非两种途径：自律和他律。心理学研究表明，理念支配行动，人们发

6、自内心地认同某种理念，就能焕发出规制自己行为的强大而持久的内驱力、源动力。同理，人们一旦真正认同廉政理念，就能形成强大的拒腐防变的自律屏障；其廉政制度设置、组织架构和运行机制的科学合理安排，就能形成一种“不敢腐、不能腐、不易腐”的强大他律机制与环境。但无数正反案例告诉我们，人性是有弱点的，依靠道德自律固然对一部分人能起作用，但不能对所有人在所有情况下都寄望于道德自律。规制权力还是制度更靠得住。因此，必须将公权力装进用严格科学的制度编织的牢固铁笼中并“通上电”，通过制度建设强化他律才是治本之策。改革开放以来，我们党在反

7、思历史教训的基础上，对制度建设给予了特别关注。邓小平指出，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。[[][1]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1983年版，第333页]胡锦涛同志指出：90年来党的发展历程告诉我们，建设好、管理好一个有几千万党员的大党，制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。提高党的建设科学化水平，必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。[[]胡锦涛：《在庆祝建党90周年大会上

8、讲话》，http://www.gov.cn/jrzg/2011-07/01/content_1897794.htm]制度建设的背后是执政价值的理性选择。一方面制度反映着特定的价值理念和目标，另一方面制度的确立和有效运行也依赖于一定的文化价值理念的认同。有专家认为，运动反腐大体与计划经济体制相适应，权力反腐大体与计划经济向市场经济转型之际相适应，