浅议违法用地补办合法用地手续的相关法律问题

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1、浅议违法用地补办合法用地手续的相关法律问题——傅栋梁律师引言在我国，违法用地行为屡见不鲜，2004年国务院发布《关于深化土地改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）后，虽然，土地违法行为有所遏制，但大量遗留的或者现存的违法用地如何处理，是摆在政府和公众面前的一个现实问题。先介绍一下在全国著名补办合法用地手续的案例：2003年到2006年，郑州市政府及有关部门违反土地利用总体规划和城市总体规划、违法批准征收集体土地14877亩，用于龙子湖高校园区建设。2005年国土资源部对郑州市违法批准征收占用土

2、地问题进行调查，并报经国务院同意，要求郑州市纠正土地违法行为。郑州市不但不进行整改，还公然扩大违法征占土地。2006年9月27日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，严肃处理郑州市违法批准征收占用土地建设龙子湖高校园区问题。会议听取了国土资源部、监察部对郑州市违法批准征收占用土地建设龙子湖高校园区案件调查情况的汇报。会议认为，这是一起严重违反土地利用总体规划、违法批准征收占用土地数量巨大的案件。河南省和郑州市政府及有关部门对这起案件负有责任：河南省政府对国家治理整顿土地市场秩序和严把土地供应“闸门”的

3、决策执行不力，有关负责人明示或默许违法批准征收占用土地，省国土资源厅不依法履行监管职责。郑州市政府和郑东新区建设领导小组违法决定征收占用土地，郑东新区管委会违法实施征地，龙子湖建设指挥部违法组织实施征地拆迁。最后，国务院常务会议决定，对河南省人民政府予以通报批评，责成其向国务院作出深刻检查，并对有关责任人员作出严肃处理。中央纪委常委会已决定，分别给予河南省委常委、政法委书记李新民(原任河南省副省长)和河南省委常委、郑州市委书记王文超(原任郑州市市长)党内严重警告处分。-5-2007年10月15日，国土资源

4、部向河南省人民政府作出《关于郑州市龙子湖高校区非法用地依法补办用地手续的批复》，批复中称：你省在国务院常务会议对郑州市龙子湖高校区建设非法用地的问题作出严肃处理决定后，按照有关规定和我部《关于郑州市非法批地问题处理意见的函》（国土资厅函〔2006〕481号）要求，对有关责任人进行了处理。2006年12月31日，你省按照我部《关于郑州市龙子湖高校区非法用地依法补办报批手续的函》（国土资厅函〔2006〕9号）要求，向国务院呈报《关于郑州市2006年度第一批次城市建设用地的请示》（豫政文〔2006〕258号），

5、申请为郑州市龙子湖高校区非法用地依法补办手续。经我部审查业经国务院批准，现批复如下：一、同意郑州市将金水区农村集体农用地545.0136公顷（含基本农田238.4667公顷，一般耕地167.7333公顷）转为建设用地并办理征收手续，另征收农村集体建设用地109.0091公顷、未利用地8.2509公顷；同意使用国有未利用地15.9226公顷。……二、同意郑州市呈报的土地利用总体规划调整方案，按照建设用地总规模不增加，耕地保有量和基本农田保护面积不减少的原则，将此次补办用地手续申请用地中不在规划建设用地范围内

6、的569.1871公顷土地调整为城市建设用地……另外在郑州市所属的巩义市、新郑市、新密市、登封市和中牟县补划基本农田238.4667公顷……。可见，全国土地违法典型案件最终以郑州市2006年第一批次城市建设用地项目的形式报国务院批准征转，摘掉了其用地违法的帽子。那下面笔者将主要从建设项目违法用地补办合法用地手续方面谈谈笔者的见解。一、违法用地的含义违法用地是指违反土地管理法规定使用土地的行为。其主要表现在违反土地利用总体规划中的用途管制制度、违反耕地保护制度、违反土地征收审批管理制度、违反农用地转用审批管

7、理制度、违反土地利用年度计划中新增建设用地指标制度等方面。-5-二、对违法用地的处理顾名思义，违法用地由于用地行为没有法律依据，不仅不受法律保护，而且势必将承担严格的法律责任。对违法用地的处理依据主要在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的法律责任章节中有明确规定。处理方式主要分为：1.没收违法所得；2.责令限期拆除、恢复土地原貌。3.没收土地上新建的建筑物和其他设施，可并处罚款。4.责令限期改正。但在法律中，并未对如何补办合法用地手续作出程序性规定。三、违法用地手续补办合法用地手续的条件。（一）补办用

8、地手续前应依法穷尽管理型强制处罚。违法用地行为依法应当受到处罚，这是无庸置疑的，因此，违法用地要补办合法用地手续，首先就要先进行处罚。2004年10月21日，国务院在《关于深化土地改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中就明确规定：坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代。在这里笔者需要强调的是，对违法用地行为的处罚应当为完