上海机场地区行政综合执法的法制、体制、机制研究--课题

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1、上海机场地区行政综合执法的法制、体制、机制研究●机场地区行政执法现状：综合执法与行政职能部门行业执法并存；行政职能部门行使行政执法权形式多样，执法力度参差不齐；行政处罚权授权的宽度与深度都不够，综合执法效率与效果受到影响；综合执法与行业执法存在重叠交叉，也存在执法的真空地带；与行政许可有关的综合执法情况较好，但也有问题存在●机场地区行政综合执法体制的目标定位：政企合一体制下，企业经营与行政管理相对分离；监察大队隶属于地区办，实现执法人员专业化；行政许可与现场执法相分离●机场地区行政综合执法机制：综合执法与专业行政管理的沟通协调机制；行政执法监督机制；行政程序运作机制上海是国内首

2、座拥有两个国际机场的城市，机场地区的地域范围相对较广、驻场单位也相对较多，地区功能具有综合性、相对独立性的特点。在1994年12月民用机场实行属地化管理后，上海一直在不断地探索和完善机场地区——这一较为特殊区域的行政管理模式及行政执法体制。为理顺机场地区的行政执法体制，完善机场地区的行政执法机制，上海市行政法制研究所受上海空港地区管理办公室委托承担了本课题的研究工作。课题组采用的是实务研究的方法，通过向机场集团有限公司及相关行政执法单位发放调查问卷，了解了机场地区目前行政执法的基本情况；通过对调查问卷的分析研究，对目前机场地区的执法现状做出了评估，得出对机场地区这一特殊领域的哪

3、些方面宜采用综合执法，并构架了机场地区行政综合执法的体制和机制框架，供领导在机场管理模式改革决策中参考。一、   机场地区行政执法现状评估依据1994年12月民航总局与上海市政府签订的机场交接议定书，上海市政府对机场地区进行区域性行政管理，主要包括机场内的规划、土地和建筑物、建设项目、公共设施、安全和公共秩序、口岸、道路交通、环境保护、场容环境、园林绿化等方面的管理。机场地区实行区域性行政管理后，市政府根据形势发展需要不断调整和完善机场地区的行政管理体制，形成了以市空港办综合协调管理和机场集团综合行使行政处罚权为核心的机场地区区域性的行政管理体制。2005年3月25日，市空港办

4、被撤销，原市空港办的部分行政管理权限通过2005年4月22日第十二届人民代表大会常务委员会第十九次通过的《上海市民用机场地区管理条例（修正案）》（以下简称《条例（修正案）》）授予了机场集团。《条例（修正案）》第四条规定：“上海机场（集团）有限公司负责机场的建设与运营，并依照本条例的规定行使行政许可、行政处罚等行政管理职能，组织本条例的实施。”但是，在没有了市空港办综合协调功能的情况下，机场地区以机场集团行政综合执法为核心的行政执法体制与执法机制如何理顺与完善，是目前机场地区面临的一个重要问题。为摸清“底数”，早日构建起一个既能够保证机场地区繁荣与稳定，又能够促进机场地区与区域经

5、济协调发展的行政执法体制与执法机制，本课题组向本市20家行政管理部门发放了问卷调查表，要求被调查的行政管理部门对本部门依据《条例（修正案）》和相关法律规范在机场地区的执法情况进行自我评估。通过对调查问卷的统计分析，课题组对目前机场地区的行政执法情况作出如下评估：（一）机场集团的综合执法与各行政职能部门的行业执法并存1、机场集团的综合执法机场集团在机场地区进行综合执法的权限源于地方性法规的授权。1999年6月1日，上海市十一届人大常委会第十次会议审议通过的《上海市民用机场地区管理条例》（以下简称原《条例》），授权上海机场（集团）有限公司可以独立地以自己的名义对机场地区违反城市规划

6、、市场管理、出租汽车管理、植树造林绿化管理、市容和环境卫生管理、环境保护、道路桥梁管理、建筑管理等法律、法规的行为实施行政处罚或者采取行政强制措施。依据原《条例》，机场集团有权对上述8个领域34项具体违法行为实施综合执法。为此，机场集团于1999年成立了综合监察大队，代表机场集团行使行政处罚权。2005年3月，市空港办被撤销后，原市空港办的部分管理权限也通过《条例（修正案）》授予了机场集团，包括行政许可权，即5项半前置审批权、1项半完全审批权。此后，机场集团设立了空港地区管理办公室，代表机场集团行使上述权限，与机场监察大队一起依据《条例（修正案）》对机场地区实施综合执法。2、各

7、行政职能管理部门的行业执法机场地区的行政职能管理部门分为两类：一类是中央直属机构，包括海关、边防检查、出入境检验检疫、民航华东地区管理局等。另一类是地方政府的各职能管理部门，即本市的包括规划、房地、市政、口岸协调机构和机场相邻的部分区人民政府等。这类主体在机场地区按照法律、法规和各自职责对各自的领域进行行政管理，并对《条例（修正案）》未授权给机场集团进行综合执法的领域独立行使执法权。调查显示，本市行政管理部门中需要在机场地区执法的部门共19家，实际已在机场地区执法的16家。依据《条例（修正案