走出养老保险改革认识误区

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1、走出养老保险改革认识误区（观察与思考）郑功成《人民日报》（2014年06月08日 05版）　　制图：张芳曼　　近几年，多次到东、中、西部多个省市进行社会保障专题调研，一个最为深刻的印象，就是养老保险已经成为全社会普遍关注的热点话题。一方面，人们对我国社会养老保险实现制度全覆盖并让所有老年人都能按月领取一笔数额不等的养老金、对企业离退休人员养老金连续10年增长持肯定态度；另一方面，也有人深感怀疑、不安与焦虑，比如，担心社会养老保险制度不可靠，不满机关事业单位与企业职工养老金双轨制等。当前在养老保险改革方面存在一些认识

2、误区和疑虑，有必要进行客观分析和理性回应。　　　　●社会养老保险制度可靠吗？　　有必要澄清养老金缺口、个人账户空账问题　　所谓养老金缺口，是指养老保险基金收不抵支的状况，分三种情况：一是当期（年）出现的收支缺口；二是历史留下的收支缺口，即所谓历史欠账；三是未来收支缺口，即预测在若干年后可能出现的收不抵支现象。如果不加定语，养老金缺口就是指当期收不抵支状况。当前一些媒体不时报道的职工养老金缺口问题，其实是一个被有意或无意模糊化了的说法。因为它往往将历史的、当期的、未来的情况混淆在一起，或者以地区分割的、非正常情形下的

3、局部缺口来替代正常情形下的全国收支状况，或者对基于国际惯例与政府公共责任的财政补贴作了剔除，结果造成不必要的人心惶惶。　　企业职工基本养老保险制度是我国社会保险法中明确的全国性制度安排，下面表格中的数据充分表明，全国企业职工基本养老保险基金每年都有结余，当期根本不存在缺口。这是一个客观事实。　　从下表可见，我国企业职工基本养老保险基金的收支规模和滚存结余的基金积累规模都在持续扩大，财政补贴所占比例虽有起伏，但总体呈相对下降趋势。从全国看，这一制度财务状况良好。至于有人说这种结余中的财政补贴部分应当扣除，是不懂社会保

4、险制度知识的表现。社会养老保险制度120多年前始建于德国，当时就是由政府分担责任的，这是政府承担公共责任的一种具体体现。何况我国的财政补贴事实上是对计划经济时代中老年职工养老金历史欠账的一种补偿。因此，一部分地区当期出现养老金缺口而另一部分地区出现结余所反映的问题，不是养老保险资金不足，而是制度处于地区分割情形下地区之间养老金难以调剂，治本之策应当是尽快依法将这一制度提升为全国统一的制度安排。　　历史留下的职工养老金缺口确实存在，这是从现收现付制向统账结合制转变、从单位保险制向社会保险制改革的必然结果。上世纪智利将

5、现收现付型公共养老金改革成个人账户式养老金时，也曾出现巨额缺口，只不过智利采取的是做实个人账户而发行长达数十年特种国债的做法。我国目前出现个人账户空账现象，是因为我国选择了与智利不同的偿债方式。智利一次性做实个人账户，政府需要承担长期国债偿还义务；我国部分做实个人账户，政府逐年给予相应支出补贴。两者殊途同归，都是由政府承担制度转型成本的偿付责任。因此，不应因个人账户出现空账而动摇对社会养老保险制度的信心。　　对于一些人预测未来可能出现的养老金缺口，确实需要居安思危、提前应对。但预测所依据的变量不同，结果也会不同。决

6、定未来收支缺口的因素有很多，包括经济增长率、人口增长率、对现行制度的适度调整等，这些因素发生变化，预测结果就会变化。拿人口因素来说，普遍的预测结论是2030年老年人口超过3.6亿，但这只是基于过去计划生育政策和以60岁为老年人基准年龄的预测，而随着计划生育政策调整，以及人均预期寿命延长导致老年人基准年龄的提升，这个预测结论必然会发生偏差。预测数据可以作为决策参考，但不应片面强调悲观预测结果而令公众丧失对制度的信心。　　●基金积累越多越好吗？　　不能用开银行的思维方式办养老保险　　有人认为养老保险基金积累越多越好，这

7、是银行家开银行的思维方式，但发展养老保险不是开银行。养老基金的积累不仅取决于未来的需要，还要考虑代际负担公平以及资本市场风险，并非越多越好。以社会养老保险制度创始国德国为例，其人均预期寿命超过80岁，但养老保险制度坚持采用现收现付模式，追求的是年度收支平衡。当2011年出现年度基金盈余45亿欧元时，德国政府决定从2012年起将养老保险费率从19.9%（劳资缴费各占50%）降至19.6%，并提升退休者的养老金待遇，但同时从2012年1月1日开始延迟退休年龄，从65岁逐步延长到2029年的67岁。德国社会养老保险制度1

8、20多年稳定发展的事实表明，只要制度设计合理并适时调整，即使没有基金积累，也能够实现可持续发展。而采取完全积累制的美国401K私人养老金计划，其资产在2008年国际金融危机中缩减率高达26%，表明基金制养老金难以规避资本市场风险。因此，对养老保险基金积累的理性态度应当是：收不抵支无疑不可持续，适度的基金积累是未雨绸缪，但积累过多则有违代际公平并可能潜藏巨大的