论检察机关提起环境公益诉讼的制度构建

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1、论检察机关提起环境公益诉讼的制度构建【摘要】党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，最高检也在13个省区市开展检察机关提起公益诉讼的改革试点工作。环境公益诉讼是公益诉讼的重要组成部分，亟需建立与现实相适应的检察机关提起环境公益诉讼制度。在深入论证该制度可行性的基础上，提出存在的主要问题。以问题为导向，建议构建检察机关提起环境公益诉讼制度，包括明确主体资格、设定受案范围、设立诉前程序、促进环境检察机构专门化、设立专项资金等。【关键词】环境公益诉讼；检察机关；制度构建一、引言伴随

2、着市场经济的高度发展，生态环境恶化也日益严重。焦艳鹏教授针对环境污染的司法处理进行过比较，2001年-2010年，全国法院系统平均每年判决“重大环境污染事故罪”2011年《刑法修正案（八）》颁布后，罪名“重大环境污染事故罪”改为“污染环境罪”。3.7个；1999年-2010年，全国环境管理领域内行政处罚案件平均每年大概10万个，且从1999年53101个攀升到2010年116820个。焦艳鹏：《生态文明视野下生态法益的刑事法律保护》，载《法学评论》2013年第3期。必须认识到环境问题的重要性和紧

3、迫性，采取刑事处理和行政手段已经难以有效保护环境公益。“环境公益诉讼”指由于自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。本应是防控环境问题十分有效的手段，但现状却是无权诉讼、无力诉讼，甚至无人诉讼，生态环境问题愈发呈现出“公共地悲剧”指在资源共享的条件下，每个人追求各自利益最大化导致的公共资源悲剧。。再者，从司法实践看，环境公益诉讼中法院的逆向选择，也是环境纠纷高发而诉讼低发现象的原因

4、之一。秦鹏、陈幸欢：《环境公益诉讼中的法院角色、逆向选择与社会结构——以泰州1.6亿赔偿案为样本的法社会学分析》，载《西南民族大学学报(人文社科版)》2015年第5期。法律实践的现实需求，呼唤检察机关的司法担当，即由检察机关提起环境公益诉讼。许多学者认为，检察机关提起环境公益诉讼没有明确法律依据，作为国家法律监督机关监督法院审判活动，足以破坏原告、被告和法院三者之间平衡的诉讼构造关系。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》终究没有明确检察机关能够提起环境民事公益诉讼。

5、该《解释》第11条规定，检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第15条规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。102014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为检察机关运用检察权维护社会公益提供了方向指引。中国青年报：《试点检察机关提起公益诉讼》，http://news.sina.com.cn/o/2

6、015-05-22/060031862325.shtml，最后访问日期：2015年6月25日。这肯定了检察机关具备提起环境公益诉讼的资格。环境公益诉讼是公益诉讼的重要组成部分，亟需建立与现实相适应的检察机关提起环境公益诉讼制度。二、检察机关提起环境公益诉讼的可行性从检察机关提起环境公益诉讼存在的法理基础、深厚的历史渊源、域外制度的经验及良好的实践效果看，检察机关提起环境公益诉讼具有可行性。同时，也反映了检察机关提起环境公益诉讼制度存在的现实需求和制度价值。（一）存在的法理基础首先，检察机关维护公

7、共利益。《宪法》第12条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，内涵了它代表国家和社会的公共利益。检察机关为维护国家和社会公共利益，可以代表国家、社会公益参与诉讼活动。其次，环境权具有公益性质。《联合国人类环境宣言》表明国际上对于环境权的普遍共识是将其列为现代法治国家公民的基本权利之一。《联合国人类环境宣言》明确“人类有权在一种能够过着尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”第三，环境保护的现实需

8、要。并非所有涉及环境的案件都有原告，即使有原告也常因缺乏维权意识或者害怕等原因而无法有效诉讼。有学者对公共性环境诉讼作成本效益分析，认为个人参加公益诉讼的动机随着人数的增加而稀释或减弱。曹飞、潘艳平：载《环境违法犯罪的法经济学分析》，载《环境科学与技术》2007年第4期。这样也导致很多环境民事、行政诉讼没有原告而无法提起。扩大原告的适格范围，由检察机关提起环境公益诉讼反而体现的是司法担当。（二）深厚的历史渊源10中国检察制度成立以来，检察机关参与民事诉讼有着深厚的历史渊源。清朝1907年《高等以