中等收入人群住房供应体系与“限价房”政策探索

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1、中等收入人群住房供应体系与“限价房”政策探索　　2007年8月初，国务院颁布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，标志着我国从过度重视住宅产品商品化与房地产业市场化的选择，重归市场与保障并重的双重格局；意图通过市场解决高收入人群住房问题，通过政府的廉租房、经济适用房解决低收入人群住房问题。然而，在房价居高情况下，我国中等收入人群的住房问题也不容忽视。显然，高收入人群可自行解决住房问题；低收入者亦有制度层面的廉租房和经济适用房的住房保障：而中间群体则不得不被挤入商品住宅市场。中等收入人群住房困难，我国学术界以经济适用房制度解决的研究成果，由于制度重新定位，

2、其研究价值大多失去其赖以成立的前提条件。　　　　那么，面对不断上涨的房价，政府应如何调控，平衡产品供需结构，实现中等收入人群“居者有其屋”呢?对于保障性住房供给体系，其产品有着控制开发商利润、控制套型面积、限制销售对象、拥有有限产权等特征：与保障性住宅相似但又有着显著区别，目前各大中城市积极实践的“限价房”政策作为一项制度创新，其产品对应的消费人群为哪一收入群体，比例应有多大，如何界定其社会属性?这些问题吸引着越来越多的关注。我国在逐步完善低收入人群住房保障体制的同时，也需要关注中等收入群体的住房问题，加强实践过程中创新性制度的研究与构建。为系统研究中等收入群体

3、的住房供应体系或“限价房”政策体系，这里将在理论研究与实践研究的基础上，以“限价房”政策为核心，对这一群体住房供应的制度安排作初步的理沦探索。　　　　一、我国中等收入人群的住宅供应体系的历史沿革　　　　20世纪80年代初，我国启动了住房短缺背景下的城市住房改革，其一方面要推动住房商品化和住房市场的形成，另一方面还必须对社会稳定作出贡献，即低收入家庭的经济状况不应受到负面影响而应得到改善。住房市场分层供应体系制度层面初步形成于国务院1994年颁发的《关于深化城镇住房制度改革的决定》，该文件明确规定“建立以中低收入家庭、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收

4、入家庭为对象的商品房供应体系”，训步在制度层面将中等收入与低收入人群的住宅供应体系定位为经济适用住房，1994年年末建设部等部委进一步细化城镇经济适用住房建设管理办法。1998年，国务院颁发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，全面铺开了我国住房市场化改革，中等收入者与低收入者共享的住房保障体系在制度层面上升到市场住房供给体系的主体部分。1999～2004年间。政府针对市场管理存在的问题，对公有住房与经济适用住房的上市销售进行了必要的调整和规范，细化明确经济适用住房的优惠政策、开发建设

5、、定价规则和交易售后管理等：然而，2003～2006年，我国住宅市场上，一方面许多高收入者成为政策性住房的受惠者，另一方面政策性住房的开发建设却呈现逐年萎缩的势态，市场机制并没有将这一供应体系变成中低收入群体的实惠。2006年，九部委联合颁布《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（以下简称“国六条”），明确规定高收入者住房供应体系的市场份额，即土地供应至多占当年供应总量的30%。2007年，国务院颁布的《关于解决城市低收人家庭住房困难的若干建议》明确了住房供给制度重归市场与保障并重，“城市廉租房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”，“经济适用住房供应对象

6、为城市低收入住房困难家庭”，确定了低收入人群住房供应体系。据国家统计局居民收入分层份额与各城市实际住宅土地供应规划，市场供应比例大体在20%左右。　　以上我国20多年住房政策的变化沿革，在制度层面反映了中央政府在高收入与低收人群体住房供应体系的不断校正与重新定位，但也凸现了中等收入群体住房供应体系在制度层面的真空化，尽管实际操作中，中央着重强化中低价位、中小套型普通商品住房的供应。据此也不难测算，剔除保障性住房供应比例，近50%住宅用地则以限价地块方式供应。　　　　二、“限价房”与中等收入人群住房供给体系　　　　“限价房”的提出源于2006年的“国六条”，是指在

7、“限房价”与“限套型”的基础上竞房价、竞地价，实质是针对住宅市场失灵，政府对住宅产品价格与结构的管制：而当前中等收入群体住房困难的现状，政府也必需加强住宅产品价格与结构管制，构建以“限价房”体系解决中等收入群体的住房困难问题。　　　　（一）构建“限价房”供应体系的理论基础　　　　房地产垄断特性是构建“限价房”供应体系的内在逻辑与理论基础。尽管政府对土地批租实行管制，但开发商获得土地之后就处于垄断地位：其垄断地位表现为对应市场的规模性、集中度以及产品差异性上。首先住宅产业是一个规模经济性与资金密集型产业：其规划设计、销售等各个环节的费用都将随着规模的扩大而得以充分

8、地摊销，我国房地产开发鼎