关于农村建设用地整理挂钩政策的思考——以江苏省为例

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1、1农村建设用地整理的主要内容农村建设用地整理主要包括两个部分,一是农村居民点用地整理,二是农村工矿废弃地整理。（1）农村居民点用地整理是近几年兴起的土地集约利用工程。农村居民点整理是提高农村居民点用地效率和集约化程度,促进土地资源有序、合理与科学化利用的重要手段。农村居民点整理主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整使农村居民点逐步集中、集约、提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。农村

2、居民点整理的内涵是指从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上对农村居民点，用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。进行村庄用地的调整已成为我国土地整理的一项重要工作。一方面，农村居民点用地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量。缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡，发展农村经济、促进城镇化，缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义。另一方面农村居民点整理将在我国加快城镇化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用。同时可以一定程度上增加对城镇建设用地的供给，保障经济的快速健康发展。过去，

3、农村居民点整理往往紧跟项目走，即“被动整理”模式。这种做法虽然可以满足项目用地的要求，但由于时间仓促，遗留下来的问题很多。而且，这种整理方式往往不注意整个区域用地结构的调整和土地资源配置的优化，同时带来了许多生态、环境等问题。把农村居民点整理纳入土地利用总体规划的专项规划编制当中，有目的、有针对性地进行农村居民点整理，通过减少农村居民点用地与相应增加城镇建设用地的“此消彼长”相挂钩的方式，在一定程度上缓解城镇建设用地供需不平衡的现状。（2）农村工矿废弃地的整理主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工

4、矿和企业的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。农村工矿废弃地的整理是农村建设用地整理的又一重要方面，对改善农村生态环境以及农民生产、生活条件，优化土地利用结构，促进土地可持续发展也有着重要意义。2农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩2.1“挂钩政策”的内涵农村建设用地整理挂钩政策就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的农村

5、居民点和农村工矿废弃地的整理（复垦），以整理复垦出的一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。2.2“挂钩政策”的依据在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，上级下达的规划指标的刚性与地方社会经济发展对建设用地的需求之间的矛盾日益突出，唯一的办法和途径，就是充分利用国家现有的政策。2004年全国土地市场治理整顿后，国家陆续出台了若干具有重要指导性的文件，经过分析和研究，我们认为在以下的几

6、个文件中，可以找到能够为江苏省今后的社会经济发展拓展空间的途径和办法——实施“挂钩政策”，将建设用地空间和数量置换出来。①国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）该文件第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”的总第（十）条中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”（以下简称“挂钩政策”）其实，“挂钩政策”由来已久。2000年，国土资源部下发了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发[200

7、0]337号)，其中第二条“立足存量，内涵挖潜，促进小城镇建设集约用地”明确提出“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，坚持“总量控制，封闭运行，台帐管理，统计单列，年度检查，到期归还”。同年，国土资源部下发的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)，在第四条“有条件地实行建设用地指标周转推进国家和省级试点小城镇

8、建设”中进一步明确提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，年度检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。小城镇建设建新拆旧完成后，经复核认定的复垦成耕地的面积必须大于建设占用耕地的面积。”的做法。2004年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕2