借鉴国际经验改革我国农业支持政策

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1、中国经济时报/2016年/12月/12日/第005版智库借鉴国际经验改革我国农业支持政策国务院发展研究中心农村经济研究部程郁叶兴庆我国以价格支持为主的农业支持政策实施10余年来，对促进农业增产、保障农民增收、稳定农产品市场发挥了重要作用。但随着国内外市场形势变化而不断叠加的多重政策保障功能，致使“保底价”变成“托市价”、临时收储变为常年收储，造成严重的市场扭曲，到了迫切需要改革的关口。作为一个人口众多、农业人口比重较高但却已高度融入全球农产品市场的发展中国家，我国农业支持政策改革面临国内成本上涨与国际

2、农产品价格下跌的双重压力、国内农业政策目标与WTO补贴限制的双重约束，需要在借鉴发达国家经验的基础上，全盘谋划、系统设计和慎重推进。发达国家已对农业支持政策进行重大调整发达国家一度以价格支持为主对农业进行支持和保护。但鉴于价格支持导致的农产品过剩、财政负担加大、市场调节失灵、农业竞争力下降等问题以及多哈和乌拉圭回合农业谈判中面临的压力，欧美国家自20世纪90年代就开始推进农业支持政策改革，逐步削减价格支持而转向与价格和生产脱钩的其他支持，新的支持政策更加强调农民收入、风险管理、环境外部性和创新问题（O

3、ECD,2015）。美国、欧盟、澳大利亚和新西兰价格支持占农业总支持的比重已由上世纪80年代的60%以上下降到了目前的20%以下，而公共服务和非生产性支持的比例显著提升。具体来说，政策调整的方向大致可以分为三大类。第一，向综合的风险管理转型。美国在调低最低保护价（即无追索权贷款的贷款率）的同时，引入了营销贷款、目标价格差额补贴、生产灵活性固定补贴、反周期补贴，以缓解政策调整对农户收入的冲击和强化政策的精准性，同时不断加强农业信贷和保险服务，为农业生产建立了政策与市场机制相结合的多重风险防线。2014年

4、美国新设立价格损失保险计划和农业风险保障计划，替代了直接支付、反周期补贴和平均作物收入选择补贴，这意味着更加积极地利用市场化服务来提升政策支持的效率和降低对市场运行的干扰。第二，向提升可持续发展能力转型。欧盟进入21世纪后农业政策目标从生产支持转向了对食品安全、农业竞争力和可持续发展以及农村社会发展的支持，将农民职责与功能从单一的食物生产扩展为通过乡村旅游和其他新商业创业与文化活动促进农村发展（EuropeanCommission，2012）。2014年欧盟价格支持占农业总支持的比重从1986—198

5、8年的74.23%削减为17.36%，大部分生产者补贴已与当期生产脱钩，超过30%的政策支持以环境保护为目标（OECD,2015）。第三，向强化一般性服务转型。澳大利亚和新西兰从20世纪80年代开始取消了农产品价格支持政策，并通过服务体系的建设促进农业生产者能力提升和经营成本降低。目前，澳大利亚已完全取消价格支持，新西兰价格支持占农业总支持比重为19.38%，而他们对农业服务（包括研发、农业基础设施、产业支持服务、市场体系建设等）的支持比例分别达到61.69%和76.18%（OECD,2016）。发达

6、国家农产品价格支持的削减是以强化投入、服务、保险等支持为基础的，并且在相当长一段时期价格差额补贴和固定收入补贴还并行实施，在确保农民收入不出现大幅下降的情况下实现渐进平稳过渡。我国农产品价格支持政策改革的试点探索与现实困境针对我国农产品价格支持政策带来的“高价格、高库存、高进口”问题，2014年以来我国推第1页共4页进了相关改革。但由于多重政策目标未能分离、政策间系统协同性缺乏、精准施策的能力不足等原因，改革面临诸多困境，新政策实施效果与改革预期目标有较大偏差。（一）多重政策目标下的政策功能错位我国以

7、粮食最低收购价和重要农产品临时收储为核心的农产品价格支持政策，承载了保护农民务农收益、稳定农业生产和保障农产品市场调控等多重目标。在市场变化条件下政策缺乏调整弹性，出现了支持价格只升不降、政策性收储比例不断提高等问题，不仅加重财政负担，而且高原料成本导致下游加工企业开工不足，进而使农产品需求萎缩。以“价补分离、市场定价”为核心的改革，希望通过将保收入的功能分离出去，消除政策对市场价格形成的扭曲，形成市场对产需的有效调节。但在改革实施过程中，利益平衡的压力和政策间的关联影响使改革定位出现重心偏移。两年来

8、的实践表明，棉花和大豆目标价格补贴难以兼顾市场形成价格和保障生产者收益的双重目标。玉米生产者补贴与种植结构调整补贴不协调，影响了调减玉米和支持优势产区政策目标的实现。玉米生产者补贴是调减玉米库存和调整玉米生产结构的辅助政策，其目的是缓解临储政策取消对农户收入带来的冲击，以减轻生产结构调整中的“阵痛”。该补贴虽然与价格完全脱钩，但因为没有与生产脱钩，实施该补贴与调减玉米的目标相冲突。黑龙江省和辽宁省虽然在中央定额补贴资金中提取10%左右的种植结构调整资金，