行政备案法理调研报告

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1、行政备案法理调研报告为切实解决价格主管部门在工作中遇到的备案困惑，更为进一步在实践中规范行政备案行为，以使行政机关在今后的工作中能够正确理解备案含义、行使好自身的备案职能，徐汇区物价局特邀请了理论界、实务界的法学专家共同参与研讨关于行政备案制度的诸多法理问题。会上，大家就现阶段备案制度的缺陷、备案行为的性质以及司法实践中难以判断的备案纠纷等等展开了热烈讨论。一、备案的由来及制度缺陷《现代汉语词典》解释：“备案指向主管机关素报告事由，存案以备查考。羟”从法律层面考查，备案涉㈥及到两个主体：当事方和接蒎受登记方。从当事方说，备澳

2、案就是向有关部门报告，起觚告知作用；就接受方而言，笤备案就是保存有关资料，具Θ有公示作用。我国法律对于咩备案的规定主要有1990┟年国务院颁布的《法规、规荼章备案规定》（并于XX年踱由国务院修正），2000郝年《中华人民共和国立法法炖》，都有关于备案的规定，掇上述法律规定的备案主要针对的是行政法规、地方性法ξ规、自治条例和单行条例、厅规章的备案程序。此外，还有一些专门法和行政法也确碎立了备案制度。例如《城市缵房地产管理法》、《中华人民共和国知识产权海关保护枯条例》等等。但是，现有法宛律、法规有关备案的规定仍疤然存在一些

3、制度缺陷，主要赚表现在：法律、法规没有科对备案作出一个明确的定义稗，导致备案的性质与效力不蹦明。若备案当事方为行政机硅关，则备案是一个内部行政绉行为，只具有监督备查作用邪；若当事方为行政相对人，殆则对备案接受登记方来说，姨尽管备案不是审批行为，但岚在性质上它已经演化为行政吲管理行为，因而备案的结果帔可能会直接或间接影响相对人的权利和义务。这种情况洱备案是否纳入行政诉讼的受居案范围，仍值得探讨。二ね、备案的概念、种类与性质有关备案的概念，学界没有防明确的定义，但是关于备案喟概念的探讨，则众说纷纭，莫衷一是。综观很多种关于耶

4、备案概念的探讨，备案的概锟念大致包括两大方面：1、恨备案是指人民政府各工作部睑门、下级行政机关或被法律彦、法规授权的组织做出具体邀行政行为或行政管理行为后徇，将有关的信息予以登记，圄并以书面或电子行政公文等舾形式上报本级人民政府、上懔级主管部门或法律、法规授两权的组织备查，以便及时发浣现和纠正错误的内部行政行为。2、备案还包括行政相洧对人在事后用书面形式向行锏政机关提供有关信息情况予稀以登记备查，并间接对相对岽人产生法律效果的具有行政管理性质的外部行政行为。就备案的种类来说，大致可九分为三种类型：第一种是监果督性备案，这

5、种备案主要用胀于规范性文件的备案，是上晷级对下级制定的规范性文件淫合法性的审查备案，这是一种事前备案。下级机关制定墟的规范性文件如果没有按照悫规定报上级部门审核备案则娄属于无效文件。第二种是备濡查性备案，就是申请人向主睐管机关报告需要备案的事由坟、材料，主管机关将其存案篝以备查。第三种是生效性备某案，这种备案行为实际上已峙经变为审批行为。例如，小妻区业主委员会的成立必须经﹂房地产部门备案才能成立，み也就是说如果某一小区业主铠委员会若未取得房产管理局忄的备案证明，那么该业委会馆是不能正式运作的。这种情疒形就是典型的生效性备案

6、，此备案行为对当事人的权利颛、义务是产生了实质影响的菊。就备案制度的性质来说阍大致具有以下几点：1、从焐我国现有的专门法和行政法滹规及其他规范性文件关于备葑案的相关规定可知，备案在矫多数情况下是不具有审批或姓许可效力的信息收集型行政伸管理行为。对备案来说，无黍论申请方为行政相对人还是诜需要备案的行政机关，接受菩备案方均为行政机关或法律揆、法规授权的组织。依据备┭案程序，行政机关往往就需樘要备案的事项、内容、方式不、时间等条件予以规定，行禽政相对人只需要按备案要求籼提供信息或资料即可。可见巴，备案不具有创设权利的审批或许可

7、性质，而是具有信龚息披露功能的行政管理行为岔，目的是方便行政机关的管篪理、监督和服务。2、备案窭可以是一个独立的内部行政豢行为，如干部任用登记备案灸制，也可以是履行社会管理叩职责的行政管理行为，如行毗政相对人申请注册商标使用崇合同备案等。至于备案是否黩是可诉的具体行政行为，在〃理论和实务界还难以界定清楚，目前主要是以行政法上峭规定的具体行政行为的特征聱来判断其性质。主要是看该设备案行为有没有给行政相对⑴人的权利、义务产生实质影苎响，以及该备案行为是否具备确定力、执行力等特征。绅因此，不对当事方权利、义欠务产生实质影响的备

8、案就不具有法律概念的特征，当然厂也就不具有可诉性。比如合同备案行为，多数情况下并南不具有鲜明的行政行为特征掰，这种情况下一般不将其当由作独立的具体行政行为来看津待。另外，法律、法规、规范性文件在设立备案主体的苋同时，其实也设立了该主体的义务。按照义务的性质区ポ分，可将其分为约束性义