宁波市公路建设推行代建制存在的问题和建议

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1、宁波市公路建设推行代建制存在的问题和建议宁波市作为经济发达的沿海港口城市，交通建设围绕我市“建设大港口、发展大产业、构筑大都市、积极促进六大联动”的发展战略，掀起了一轮又一轮建设高潮。交通是社会经济发展的大动脉，不仅对提升城市集聚辐射能力起着重要的推动作用，而且对整个城市现代化建设负有重要的支撑作用。为增强我市综合实力和区域竞争力，以“一环六射”高速公路主骨架建设为核心的港口集疏运网络已初具稚型，配套和附属项目建设更是方兴未艾。伴随着交通建设市场不断发育和完善，建设管理的模式也在发生深刻的变化，代建制正是当前备受推崇的新模式。　　一、代建制的内涵和意义　　传统的政府投

2、资项目在建设过程中并不区分投资、建设和运营。建设过程往往由临时抽调人员组成的“指挥部”完成项目管理(有些地方有常设的指挥部，但结构与运作模式类似)，这种基于诸多原因而临时拼凑起来的“指挥部”一般不会具有全面的专业知识，容易出现疏漏，不但无法保证项目的质量，还会造成项目的超投资、超规模、超标准，更有可能滋生腐败。代建制则有助于消除这些弊端。所谓代建制，是指专业单位通过投标等方式，取得业主在建设期间的各项活动的代理权，其工作性质为工程建设管理和咨询，通过权利的合理分配，由代建单位具体负责，以代建单位的专业技术力量为主体，对代建项目进行全过程或某些阶段的管理，达到有效控制工

3、程的规模、投资、成本及时间，避免项目建设中的浪费和疏漏的目的，并在建成后交付使用单位。    在2004年7月16日国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》中可以找到代建制类似的表述:在全国范围内政府投资的非经营性项目中推行“代建制”;即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。因此，政府投资项目“代建制”，通过具有法律效力的代建合同，做到了投资、建设、管理、运营“四分开”，有效地加强了政府对投资项目的管理，规范了投资建设程序，建立了投资责任约束机制，通过市场化运作，选择有经验、讲信誉的专业化队伍，用法律和

4、经济手段确立了投资者和建设者之间相互关系，有效保证了资金的使用效益和施工质量。此外，“代建制”对于转变政府职能，使政府从微观管理、具体项目管理上转移到宏观管理和规范市场等方面，都具有十分重要的意义。　　二、宁波市公路建设推行代建制的现状及问题　　随着宁波市社会经济快速发展，交通基础设施建设投入不断增长。为了顺应市场的发展，加快政府职能的转变，进一步推动宁波市建设管理体制的改革，建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序，本着“投资、建设、管理、运营”四分开的原则，宁波市在2001年底提出了《关于进一步加强市本级政府投资项目管理的若干意见》(甬政发[2001]15

5、5号)，明确提出推行政府投资项目代建制。2002年4月宁波市发改委确定21家单位为第一批具有政府投资项目代建资格的单位，其中交通工程建设行业共4家，从此，宁波市公路建设代建制逐步推行。截止2006年12月，宁波市已实施代建制的公路建设项目6个，包括宁波市通途路改建工程、杭州湾大桥南岸连接线工程、甬金高速公路里仁堂连接线工程、宁波市绕城高速公路西段工程、宁波大契疏港公路延伸段工程、宁波市绕城高速公路东段工程。从代建市场发展的趋势来看，目前尚处于起步和探索阶段，有的制度还不完全成熟，但代建方实施积极而有效的管理，取得的工作成效还是明显的。从几个项目的实施情况可以看到，各项

6、代建工程基本上都达到了控制建设规模和工程投资的效果，保证了工程投资效益和工程质量，建设总体水平有了较大提高。　　虽然代建制在宁波市公路建设方面取得了一定成效，但由于其是个新生事物，从理论和实践上都有很多不成熟的地方，也还在不断完善的过程中。存在的主要问题如下:　　(一)业主的观念没有完全转变，“建设”和“运营”没有真正分离　　实行代建制的目标之一就是要解决“投资、建设、监管”多位一体的矛盾，但在代建制实施的过程中，有些项目的“投资”和“建设”并没有实现真正的分离。政府有关职能部门以及项目投资方，往往认为代建单位仅仅是项目参建方之一。因为政府有关职能部门和投资方在项目的

7、立项、可行性研究、初步设计等阶段做了大量的工作，时间可能长达数年，在某些环节上介入的程度相当深，因此，他们的“业主”意识非常强。在项目实施过程中，有些业主仍然对一些本来属于代建单位应做的工作进行干预。这在一定程度上影响了代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。从调研的几个项目来看，这种情况是一种普遍存在的现象。不过从实施项目的代建单位个体的背景来看，程度有轻有重。这其中，代建单位有事业性质的政府常设机构借壳操作的，行政级别高，背景硬，声气就显得粗，业主制衡弱，事情好办得多;有些是国有企业，由行政主管部门派生，联系紧密，与业主的利益在一定程