论重点生态功能区产业准入负面清单制度的建立-环境生态论文

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1、论重点生态功能区产业准入负面清单制度的建立-环境生态论文论重点生态功能区产业准入负面清单制度的建立文／邱倩江河摘要文章对重点生态功能区产业准入负而清单制度的内涵做了深入分析，并阐述了建立重点生态功能区产业准入负面清单制度的必要性和重要性。在此基础上，提出了建立重点生态功能区产业准入负而清单制度的五项原则，以及科学把脉区域生态资源环境、着力开展产业准入指标体系建设、着力加强制度配套支持体系建设、着力推进负面清单动态管理工作等主要内容。关键词重点生态功能区；产业准入；负面清单制度；国土空间开发格局；生态红线2015年4月25日，中共中央、国务院印发

2、《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确把“不同主体功能区产业项目差别化市场准入政策”作为优化国土空间开发格局的重要举措。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步提出改善生态环境要“加快建设主体功能区”“健全主体功能区配套政策体系”，在“重点生态功能区实行产业准入负面清单”，科学布局、优化发展，为创新区域环境管理提供了明确的路径选择。这是环保工作又一次重大制度创新和实践深化，具有重大的现实意义和深远的历史意义。重点生态功能区产业准入负面清单制度的内涵与特征重点生态功能区是承担水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重

3、要生态功能，关系全国或较大范围区域生态安全，以保护并着力提高生态产品供给能力为首要目标的区域。在全国主体功能区划中，重点生态功能区明确被划定为限制开发区域，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，严格管控产业准人和布局。然而，严格准人、限制开发更多的还是原则性的规定，缺乏科学的、具体的、明确的制度性手段，容易造成政府管理部门在实际工作中没有有效抓手、良好的生态治理理念无从落地的局面。为此，要实现重点生态功能区的治理，还需要进一步从顶层设计向下延展，开发新模式、探索新途径。重点生态功能区产业准入负面清单制度的内涵负面清单制度是一

4、种准人管理制度，通常应用于企业投资领域（尤其是外商投资领域）。政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单之外则充分开放。美国、印度尼西亚等国家，都有国家立法层面的企业投资负面清单，用来约束企业投资行为。2013年，我国上海自贸区设立，首次采用负面清单模式作为外商投资管理措施，并形成一种“非禁即入”的负面清单管理模式，在全国逐步推广。重点生态功能区产业准人负面清单制度是从企业投资管理中汲取有益经验，将负面清单管理模式引入区域环境治理当中的产物。具体来说是以不同重点生态功能区的资源环境承载能力为基础，以尊重自然、顺应自然

5、为准则，以增强生态产品供给能力和可持续发展能力为目标，坚持适度开发、集约开发、协调开发的空间利用方针，以列表形式明确规定禁止准人和限制准入的产业名录，并依照清单对区域产业进行规划管理，防止各种不合理的开发建设活动导致生态功能发生退化，推进区域空间合理有序利用的战略机制。重点生态功能区产业准入负面清单制度的核心问题是处理好区域经济发展和环境保护关系问题。重点生态功能区是限制开发区域，但限制开发并不是限制发展。重点生态功能区既要实现生态目标这一首要任务，也要满足当地人民群众对经济发展的诉求。重点生态功能区产业准入负面清单制度是规划、指导区域产业结构

6、和产业布局的具体安排，是引导、调控资源配置和产业发展的重要依据和手段，是资源环境承载力约束下区域发展的路径指南，清单明令禁止的产业不允许进入重点生态功能区，清单做出限制规定的产业在符合条件的基础上审批进入，已经存在的属于清单列举范围的产业有序转移或淘汰，以严格的、科学化的、精细化的准入管理把握区域发展大局。重点生态功能区产业准入负面清单制度的基本要求是科学把握区域生态运转和发展规律。一是借鉴国内外先进经验，严格把关项目准入，严格管制开发活动，控制开发范围、开发强度，实现由无序开发向点状开发、适度开发、集约开发转变。二是立足国土空问开发利用格局，

7、深入分析区域自然环境属性和产业发展特性，通过资源、环境和产业的匹配，构建环境友好型产业结构，将有限的环境容量配置给最适宜发展的产业。概括地说，就是把握好“三个适应”：区域资源开发利用与资源存储量相适应，区域污染物排放和环境容量相适应，区域生态空间开发管制程度与生态环境保护修复程度同相适应。重点生态功能区产业准入负面清单制度的特征一是针对性。产业准人负面清单根据不同重点生态功能区的功能定位、生态状况分别制定，破除过去无差别统一管理的桎梏，每份清单都带有区域独特的烙印，是量身定制而非批量复制。二是可操作性。产业准人负面清单的制度使“严格准人、限制开

8、发”的重点生态功能区管理原则具体化，摆脱过去空有引领方向的口号，没有可循前进道路的管理尴尬，是促进政策落地，推进理论与实践对接，实现精细化、规范化管理