乡镇负债的成因及化解对策.doc

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1、乡镇负债的成因及化解对策[摘要]本文根据经济学相关理论，结合实际情况，对我国愈来愈严峻的乡镇负债问题进行了理论探讨，深入分析了乡镇负债的成因，并提出了针对性对策。　　[关键词]乡镇负债　成因　对策　　改革开放20多年来，随着市场化进一步完善，农村经济发展取得了举世瞩目的成就。但是，上世纪90年代以来，乡镇负债大量产生，并且急剧膨胀，成为我国经济社会转型期的一种独特现象。目前，乡镇负债问题已成为中国经济改革中的一个难点和热点问题，解决乡镇负债问题事关我国农村经济乃至国民经济持续、快速发展及社会稳定

2、，是进一步化解“三农”难题的必然要求，是构建社会主义和谐社会的重要体现。　　一、乡镇负债问题相当严峻　　1.负债面广，债务额高。当前，我国农村绝大多数乡（镇）村都有债务。中国社会科学院研究员陆学艺的调查显示，乡镇债务覆盖面积最广的是中西部地区，60%以上的乡镇负债，这仅仅是保守数字，而以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。　　2004年在武汉召开的“中国乡镇体制改革研讨会”透露，中国镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，乡镇基层债务额超过5000亿元。其中乡镇一级净负债超过2300亿元，乡均

3、负债超过500万元；村级预计达2500亿元。　　以重庆市为例，2004年乡镇财政收入27亿元左右，但是乡镇财政负债累计高达64.7亿元，是当年乡镇财政收入的2.4倍。而重庆市共1126个乡镇，平均每个乡镇负债高达574.4万元。　　2.债务构成错综复杂。在现行体制下，由于乡镇及其所属企业不能像国有企业那样从国有商业银行或金融机构获得所需要的贷款，故乡镇债务除有一部分来自银行外，相当一部分来自信用社、原合作基金会、有关单位的借款本金及其利息，而且有个人借款及其利息，还有拖欠干部和教师的工资、有关基

4、建工程款等应付未付的债务。另外，在一些地方还有相当数量的担保形成的负债。乡村债务的复杂性，为乡村债务的清理，增添了一定的难度。　　3.债务偿还能力差，乡镇财政举步维艰。从绝大多数乡村债务的用途看，非生产性支出负债所占的比重较大，估计占乡村负债的70%左右，而在生产性支出负债中能够真正用于具有一定经济效益项目上的投资很少，约占10%左右。这种情况对于乡（镇）村偿还其债务来说是极其不利的。为解决严重的乡镇负债问题，各地纷纷采取措施消赤减债，但效果不明显，债务规模反而日益庞大，捉襟见肘的财政平衡不了刚

5、性支出，迫使乡镇再度举债，不良信誉使利息不断堆积，陷入恶性循环，乡镇财政步履艰难，财政收支矛盾尖锐，运转严重失控。4　　二、乡镇负债的成因分析　　1.财税体制缺陷使乡镇财政处于困境。首先，收入向上逐级集中，职能和责任不断下放，导致乡镇财政责权利不对称。自1994年实行分税制改革以来，县乡财政赤字增加，地方财力明显向省、市集中。在财力向省、市集中的同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移，这直接导致了乡镇财政困难，严重制约了基层财政功能的发挥。其次，缺乏规范、透明的转移支付制度。目前

6、，我国各级财政的转移支付制度正在探索和建设之中，对乡镇财政来说，大多还缺乏规范、透明的转移支付办法，相当一部分转移支付是通过专项补助形式进行的，而补助的多少没有明确和严格的事权依据，难以排除拨款的随意性。最后，税收管理体制的缺陷加重了乡镇财政困难。目前在乡镇一级，许多地方是国、地两税均由专门部门负责工商各税的征收，而乡镇财政负责征收农业税和相关收入，这客观上造成了一些扯皮现象。另外，税收立法权的高度集中统一，也在一定程度上制约了地方组织收入的能力。地方税的立法权在中央，使地方政府无法根据本地的特

7、殊情况对税目和税率进行调整，更无权根据实际情况自行开征新的税种，使一些地方税收随经济增长的弹性受到一定影响。　　2.政府职能转轨不到位，乡镇财政缺乏有效的制约和监督机制。首先，乡镇政府包揽过多经济管理职能。许多乡镇政府债务成因于乡镇企业亏损和破产遗留下来的“包袱”。这些乡镇出于发展经济、壮大财力的良好愿望，以政府直接投资办企业的思路，盲目举债上项目，兴办各种乡镇企业，忽略人才、信息、技术、管理、市场行情等因素，致使徒劳无功，债台高筑。其次，乡镇政府不顾本地条件大搞“政绩工程”、“形象工程”。现行

8、的干部考核制度过分注重干部的政绩，却忽视了离任审计的制约，因此乡镇干部考虑问题往往从政绩出发，不顾本地财政条件，搞一些所谓的“政绩工程”、“形象工程”，以致债台高筑。同时，国家对交通、通讯、能源等基础设施项目的投资，一般都要求当地财政按一定比例配套，项目争取得越多，匹配的资金也越多。但乡镇政府几乎不考虑本地的配套能力，建设项目多多益善，财政无力承担时，就向农民集资或利用其它借款，财政负担转变成了农民负担或直接累积为负债。　　此外，乡镇政府机构臃肿、财政供养人口失控以及乡镇财务管理混乱，缺乏监督机