当代中国的中央与地方分权.doc

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1、当代中国的中央与地方分权　内容提要：基于新中国的社会时代背景，本文从实在宪法的视角讨论了当代中国政制架构中纵向-中央与地方-分权问题。本文的分析力求表明，影响当代中国高度中央集权的关键因素可能有两个：国家统一与建国，以及革命政权的转型；进一步指出“两个积极性”作为一种非制度化的宪政策略在协调这一特定时空中的中央与地方关系上的政制意义；随着社会经济和政治的发展，当代中国有必要基于中国政制的成功经验和基本格局进一步制度化中央与地方的关系；最后简单阐述了本文政制（宪法宪政）研究进路的学理意义。　　关键词：政制，纵向分权，政权常规化，两个

2、积极性，制度化　　一、统一与建国　　1949年，中国共产党取得全国政权，面临着一个巩固政权、治理国家的问题：必须寻求一种适合中国的基本制度。这就是政制问题，其中的一个重要方面是中央和地方的分权。　　今天，中外学术界谈论分权问题似乎更多集中于横向分权「1」，即所谓的三权分立的问题。但在我看来，纵向分权，至少在现代中国，也许是一个更重要问题。首先，无论采取何种形式，只要不是极小的城邦，历史上任何国家都必定存在某种形式的纵向分权，即在不同层级的政府之间配置不同的治理权力。在传统社会中，由于交通通讯的限制，仅仅是有关治理之信息传递就很耗费

3、时间、人力和物力；如果民族众多、各地条件不同，各地所面临的问题以及解决问题的方式也应当不同；解决具体政治问题不仅需要一般的、抽象的知识和原则，而且需要大量的具体的判断和地方性的知识。在这样的条件下，如果治理都由中央政府统起来，治理不仅不可能有效，甚至完全不可能。因此，从历史上看，任何国家的政治治理就不可能由单一层面的政府来完成；即使是最独裁的政府也无法做到一切公共决策都由中央做出「2」。在民族众多、各地区发展不平衡的大国，往往会采取更大程度的中央和地方的分权，常常表现为联邦制「3」。因为在大国，由于空间的延伸，中央和地方分权的问题

4、不是一个要不要的问题，而只是一个如何分的问题。　　这种分权也有更多的好处，尤其是对疆域辽阔的大国。分权不仅可以分担治理的责任，而且有收益。由于各地制度的差异会带来不同的制度收益和成本，从而形成一个制度市场，使人们有更多的制度选择，包括“用脚投票”；在某些情况下，就会导致各地制度的相互吸收和相互影响，甚至取代-有效率的制度取代无效或低效的制度。从这个角度来看，允许地方自治或在治理上有一定的自主权，实际上具有一种激励制度创新的功能和制度竞争的功能。17　　当然，实行较高程度的分权也可能有一些弊端，除了有地方割据、分裂甚至战乱的风险外，

5、还可能有，例如，各地的规则不统一意味着没有法律的同等保护，以及规则不统一和繁多带来的交易费用过高等；但是，分权的弊端和风险必须同集权的弊端和风险综合平衡考虑。　　中国是一个地域广阔的大国，也是一个多民族的国家，自然从古以来都无法避免这个分权的实践问题。由于政治统治的需要，自秦汉以来，一直都以不同的方式维持着一种多级政府的体制。这种体制主要以中央集权为根本特征，没有联邦制的分权概念；但由于种种原因，也一直有某种程度的中央和地方的分权；甚至形成了“皇权与绅权”共治的局面。「4」尽管缺少学术的自觉，但作为一个政治的实践理性问题，分权问题

6、的讨论也时断时续地一直在中国社会中存在。秦代围绕以郡县制取代分封制这一政治制度变革的辩论，汉初贾谊、晁错有关“众建诸侯而少其力”的“削藩”、“治安之策”，只要稍微作一种学术语汇的转换，就可以发现其中隐含了纵向分权问题的辩论。近代自清末和民国初年开始，就一直有一些政治家和学者从类似的角度出发提出并主张地方自治，并付诸实践「5」；中央和地方各种方式的-可欲的和不可欲的-分权（分治甚至分裂）现实也事实上存在。　　1949年的中国虽然也考虑过地方自治或联邦制，但最终建立了高度中央集权的单一制。难道真的如许多西方或中国学者认为的那样，这是因

7、为中国是共产党国家吗？　　这是一种误解。其错误在于：第一，许多学者往往从自己的“习性”出发，夸大了理论对实践的影响力。他们看不出政治家基本上都是实用主义者，其决策当然会受理论的影响，甚至自觉追求理论的指导，但最终追求的从来也不是某种既有理论的自洽，尽管后来者有可能赋予其实践以某种理论的自洽。第二，在纵向分权问题上，许多学者往往忽略了无论是单一制还是联邦制其实都是解决国家治理问题的工具，这两种制度本身都不具有独立的意义，其意义在于且仅仅在于能否实现政治家以及其代表的社会群体所追求的目的-我们暂且不必评价这一具体的目的如何。至于选择的

8、工具能否实现这个目的，则取决于社会各方面的条件。　　要理解1949年后中国的纵向分权问题，必须考察当时中国社会面临的主要问题，考察当时的中国共产党人，特别是其核心层对这些问题的理解，以及他们试图解决这些问题的基本思路。什么是近代中国的核心问题？从毛