伙伴型府际关系——内涵解析与实现路径.doc

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1、伙伴型府际关系——内涵解析与实现路径【摘要】我国地方政府与中央部委之间合作并不顺畅，可归因于条块分割、层级束缚、法治土壤匮乏、地方自治缺位等。伙伴型府际关系力求打破条块隔阂和层级束缚，鼓励政府机构之间平等互动，发挥地方政府和中央部委的合力，促使地方政府和中央部委达成一致目标、产生内源动力、制定共同议题、谋求公共利益，实现政策制定、政策执行过程中的信息反馈和及时修正，建构区域联动发展、部门协同合作、跨层级平等沟通交流的政策网络体系，营造出公私部门的伙伴关系和地方共同治理的和谐环境。【关键词】伙伴型府际关系；地方治理；公私伙伴关系

2、；协商民主；政策网络全球化背景下各国都面对机遇和挑战，在总体资源有限的情况下，国家间竞争不可避免，掌握先机则会出奇制胜，反之则呈现后发劣势和步步落后。从中观层面来讲，我国地方政府及中央部委彼此牵制和互相掣肘现象比比皆是,跨地域、跨部门、跨层级的交流难以进行，表现为不同区域各自为战、省域交界的地方政府对立、江河湖海流域污染难以治理，这妨碍了国家总体利益的实现。实际上，“地方区域不仅是地理面积或行政实体，而是各种关系的交合处”[1]；行政部门也不仅关涉本部门，职能与其他机构有交叠之处；若条条块块之间难以精诚合作，将会给国家带来损失

3、。从治理角度而言，目前公共部门和私营部门合作日益加强，公私边界愈来愈不明显，垃圾处理、污染治理、电厂、医院、监狱甚至消防方面公私部门有着广泛的合作空间；公私部门都能建构起日益稳固的伙伴关系，而中央与地方、地方与地方还是自说自话，明显有悖常规。故需建构政府间合作伙伴关系，尊重地方政府的独立性地位，打破当前固有的条块桎梏和层级束缚，搭建跨区域公共交流平台、设置符合共同利益的公共议题和协调各方利益。一、政府间合作的阻滞因素（一）条块分割的窠臼我国作为中央集权制国家，府际关系受制于条块分割而难以协调。条条和块块的行政目标并不一致，中央

4、部委希望增大条条的权限和更多垂直管理，作为块块的地方政府则努力维护独立完整的自主权限。条、块之间关系错综复杂，看似区分明确，但实则职责权限混淆不清，有利可图则争相扩权争夺，危机产生就政策收缩和彼此推诿，加之法律体系不明确而有诸多灰色地带，给地方政府和中央部委合作蒙上阴影。中央部委与地方政府间条块矛盾比比皆是，部委文件之间也经常打架乃至与法律冲突，有地方官员建议“削弱中央部委权力财力”（《南方都市报》2012年3月11日）。条块矛盾之激烈可见一斑。具体分析条块之间矛盾，主要表现为中央部委（含直属机构）与地方政府之间的“条块矛盾”

5、、中央部委（含直属机构）之间的“条条矛盾”、地方政府之间的“块块矛盾”7，涉及地方部门矛盾的依此类推。条块矛盾可从房价举例，虽然中央三令五申遏制，并责令地方建设保障房等措施，但房价并无停涨的迹象，统计局将GDP增速下滑归咎于楼市调控（中国网2012年7月13日）；从条条矛盾而言，中央部委之间存在职责重叠，在土地监管、食品安全、流域治理等方面九龙治水，譬如2005年环保总局和水利部关于淮河治理互相指责，2012年卫生部和农业部关于药物残留指标打架引发争议，商务部与海关总署标准不一致等，不一而足；地方政府之间的块块矛盾有跨流域污染

6、、微山湖和太湖等治理困境，还有诸多基础设施重复建设、沿海省份关于海域划分矛盾重重。归纳原因，在于条块之间地位不平等、信息不对称、彼此不信任，条块隔阂并非一朝一夕就能消弭。(二)层级制的羁绊中国政府间交流受层级制束缚，政府间难以建构起平等信任交流平台，阻碍了区域合作和部门间沟通。虽然并无明确条文规定公务接待方式，一般约定俗成的遵循行政级别对等交流原则，这造成了行政资源的极大浪费，导致跨级别的地方政府间难以正常沟通。受制于层级束缚和信息阻滞，政府间缺少主动交流的动力，政策执行到基层可能被消解或走样。北京市委书记郭金龙谈到保证政令在

7、北京畅通无阻，言外之意显而易见。在等级森严的金字塔中，当前中央与地方、有隶属关系的政府部门之间（如交通部与海事局）、有统辖关系的地方政府（海南省与三沙市）之间、有统辖关系的地方政府与地方部门（山西省与山西煤炭厅）之间地位并不平等；即便是互不隶属的地方政府之间、政府部门之间、地方政府与政府部门之间也受层级制束缚，去行政化自然也就举步维艰。等级相同的省部级单位间通过省（直辖市）部共建、部部共建等促进条块交流，如天津市分别与科技部、商务部、教育部等共建，但并没有部县共建之说，跨级别交流十分罕见。不能平等交流引发地方政府对中央部委颇有

8、微词，加上中央部委职责权限不清而打架，让地方政府往往无所适从，层级制对政府间交流的羁束颇多。政府间交流本可通过法律规定予以鼓励，《行政诉讼法》第五条规定“法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，第十二条规定法院不受理事关“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有