宪政体制下的地方公共财政制度研究.doc

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1、宪政体制下的地方公共财政制度研究　　摘要：本文从宪政的视角解读现代公共财政制度，在具体分析我国地方公共财政制度取得的成绩和存在的问题基础上，提出转型时期构建我国地方公共财政制度的创新思路。　　关键词：地方公共财政；宪政精神；制度创新　　　　一、公共财政制度的宪政基础　　　　公共财政是在市场经济条件下，政府为满足社会公共需要而进行的政府收支活动。在财政运行机制作用下，公共财政可有效弥补市场失灵，为社会全体成员提供公共产品和服务，促进社会全面协调发展。在社会主义市场经济的不同发展阶段，根据社会发展不同时期的公共需要，公共财政满足社会公共需求的侧重点也有所不同。当社会发展进入完善社会主义

2、市场经济体制阶段后。经济社会发展的目标由单纯追求经济增长转向和谐发展，公共财政需要为这种和谐发展配置资源、参与调控。　　公共财政制度的创建不是一般的规则制定和制度替换，而是涉及上层建筑与经济基础、生产力与生产关系的重大制度创新。在现代国家，财政首先是一种政治的和法律的制度，然后它才是一种经济制度，有什么样的政治和法律制度，就有什么样的财政制度。财政不仅是由国家政体的性质决定，而且还由与国家政体相适应的政体形式决定，是由议会决定的，是为全体纳税人和所有公民提供公共服务的，它与市场经济制度的作用发挥、国家自由民主制度的构建、人民的主人翁地位的确定、现代法治的形成等一国的政治、经济、文化

3、、军事等所有大事都密切相连。所以，财政问题根本就不是一个纯粹的经济问题，认识到这一点，才能突破传统的财政观念，这对于我们构建现代公共财政制度极其重要。　　在我国，公共财政制度的构建要靠制度建设，公共财政的构建重点在于用法律条文、政策规定来取代旧的财政体制，要把人们对市场经济中政府职能的定位、公共产品、公共服务、纳税人和公共财政等观念深深地刻在人们的头脑中、落实在人们的行动中。同时，基于公共财政与宪政民主之间的伴生关系，中国公共财政制度的确立必须与政治体制改革配套进行，或者说，中国政治体制改革的切入点就在于公共财政制度的构建上。　　　　二、我国现阶段地方公共财政制度存在的问题　　　　

4、(一)地方财政支出缺乏公共性。地方公共财政制度的主要任务是维持地方公共事务的正常运作，为公众提供必需的公共品及维护社会的公平。其中，为公众提供公共品和维护社会的公平是公共财政的中心环节，充足的公共品和公平的社会保障是构建和谐社会的根本要求。“十五”以来，我国地方财政支出规模不断扩大，由1996年的5786.28亿元，增长到2006年的30431.33亿元，十年间年均增长5.3％。公共财政在满足公共需求、促进经济和社会发展上发挥着越来越大的作用。这些支出主要用于解决“三农”4问题和支持各项社会事业发展。2006年，我国各省全面免征农业税，中央筹措资：金对地方财政减收增支给予补助；认真

5、落实粮食直补、良种补贴和农机购置补贴政策，使农民得到了实惠；地方政府普遍支持农村基础设施建设，提高农业综合生产能力，改善农民生产生活条件；支持科技兴农、农业产业化经营和扶贫开发，促进了农民增收。在社会事业方面，地方各级财政优化公共支出结构，大幅度增加了对社会事业薄弱环节的财政投入。虽然我国地方财政支出的公共性越来越明显，但和其他发达国家相比仍显不足。以英国为例，我国和英国的财政支出结构有巨大差异。英国的地方财政用于社会保障、健康和教育的转移性公共支出占总支出的64.76％，而我国用于文教、卫生和社会福利方面的财政支出仅为35.26％。这说明英国的财政支出结构履行着较强的调节收入分配

6、职能。地方政府公共支出中所发生的资金转移主要是在社会成员之间的资源再分配。这种公共支出结构既有利于收入分配趋于公平，又有利于保持社会保障体制财政平衡，而我国的财政支出结构则履行着较强的资源配置职能。　　(二)地方财政规模较大且呈增长态势。将我国地方财政规模与经合组织(简称OECD)成员国相比发现，OECD国家的地方财政收入占财政总收入的比例普遍偏低，大多数国家不超过30％，而我国这一指标的平均值是47％。可见，我国的各省区支配的公共资源远远大于OECD国家的地方政府。通过进一步分析各省数据发现，公共支配资源率高的地区是经济欠发达的地区，而公共支配资源率低的地区是经济发达的地区。从地

7、方总收入占地方总支出比例进行比较，我国地方财政的自给率平均为60％，远远高于OECD国家地方财政的自给率23％，这说明我国地方财政占全国财政收支比例较大这一总规模下，绝大部分是地方自己征收的，从这个角度看，中央对地方的财力控制力是比较低的。由于我国各地区经济水平不同，这种地方财政收入居主导地位的体制，导致财政收入悬殊过大的问题。如，东南沿海经济发达地区，财政收入逐年快速增长，而边远落后地区由于国家经济优惠政策滞后、投入不足，出现经济发展缓慢、国有企业整体效益低下、民营