宪政下的公共财政与预算.doc

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1、宪政下的公共财政与预算【摘要】公共财政已成为我国构建和谐社会进程中的财政转型的目标定位。宪政下公共财政问题的实质，是公民财产权与政府财政权的互动。公共财政应当体现以保障人权为宗旨，以充分实现财政民主为核心，以财政法治为保障。公共财政是建立在现代政府预算基础之上的财政制度，预算制度是关于民众赞同和监督国家财政活动的法律规范。在推进公共财政体制建设中，我国应坚持财政法定原则，尊重和保护纳税人权利，完善预算法，加强预算监督。【关键词】宪政；财政民主；财政法治；预算法治【正文】　　随着建立社会主义市场经济体制改革目标的确立，公共财政改革成为理论界与实务界日益关注的议题。发展市场经济

2、需要与之相匹配的公共财政制度已成为大家的共识，但在，我国转轨时期公共财政的目标模式是什么?应如何建构?迫切需要我们从宪政的视角去思考。　　一、简要分析公共财政的宪政背景　　正如我们所知，国家与人民之间的利益博弈是宪政产生和发展的基础，亦是现代法治国家宪政制度的重要内容。传统宪政理论认为，“实行宪政无不基于如下两方面的经验性认识：其一，权力及其制度设施是国家或一定规模的社会共同体存续的前提，但国家权力有扩张或被滥用的危险。其二，公民权利是对公民在一个民族国家中，在特定平等水平上具有普遍意义的成员身份的正式确认，它是公民必不可少的生存条件，但公民权利易受侵害。”[1]　　宪政理

3、论一切命题的基本出发点在于：有效地解决公民权利与国家权力的冲突与协调问题。在财政领域，公民权利与国家权力的冲突与协调则表现为私有财产权与国家财政权的冲突与协调，在建构和谐社会的进程中需要按照宪政的精神，有效地解决二者的冲突，协调二者的关系。公民权利中最基本的权利是私有财产权，相应的国家财政权也是国家最基本的权力之一。私有财产权与国家财政权冲突的根源在于经济资源的稀缺。较普通公民而言，国家处于强势地位，如果宪法不赋予公民基本权利，就难以形成对国家权力的制衡。宪法对私有财产权的宣示和保护，不单纯是因为自由主义学说和天赋人权思想的影响，人们对国家权力可能不受宪法和法律制约或限制的

4、担忧恐怕是其主要原因。正是基于历史的教训，各国宪法对私有财产权的保护，被提升到与国家财政权同等重要的地位，给予平等的保护，这应是公共财政形成的宪政背景。　　财政是以公共权力进行的资源配置，公共财政是与近现代的民主政治和市场经济相适应的财政制度。财政的公共性，体现了财政目的的公共性，财政产品的公共性，以及制度层面的公共性7。宪政下财政问题的实质，是公民财产权与政府财政权的互动。[2]在充分尊重和保护公民财产权的税收国家，国家提供公共产品和公共服务来源的财政收入必须仰赖公民的部分财产权的让渡。公民（主要是纳税人）所依法享有的同意纳税权或拒绝纳税权，构成一国宪政发展的基础，公民财

5、产权也由此对国家财政权形成制约。可见，在宪政国家中，公民同意权是国家财政权的合法性基础，国家财政权则必须以保护私有财产权为起点和依归。私有财产权与国家财政权的互动，贯穿于一国财政活动的始终。　　当然，宪政不是一个静态的僵化的体系，而是始终处于不断的运动发展变化之中。在市场经济条件下，随着宪政理念的转变，国家职能和财政职能都在发生着整合和转换，而不同宪政理念表现出来的价值和利益的权衡与抉择，实际上体现了公共财政规模的适度扩张与控制、各种公共支出项目被优选或被淘汰的过程。[3]可以说公共财政的运作是宪政得以实现的制度保障，而公共财政支撑的宪政制度则是公民财产权实现的制度基础。　

6、　二、公共财政的宪政性质　　宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。[4]公共财政则是国家依法通过税收等手段筹集收入以为公众提供公共品和公共服务财政模式，既是民主化的财政,体现财政民主原则，又是法治化的财政,体现财政法治原则。[5]　　宪政下公共财政首先应当体现以保障人权为宗旨。公共财政是“有限政府”下的财政，“宪政制度下，宪法保障着公民的财产权和经济自由权，同时它用一种代表制度、宪政、分权制度和司法独立的方式对政府的权限和规模进行有效的限制，这就是与市场经济发展相适应的一种政府体制—“有限政府”，否则，那么市场就会变成一种

7、畸形的市场，一种扭曲的市场，一种被窒息的市场”[6]。宪政的一个重要目标就是分权或限权，将政府无限扩张趋势的强大公权力抑制在宪法必需的范围之内。在公共财政的建构中，对有限政府的要求表明，纳税人的基本权利应得到充分的尊重和保护。同时，公共财政是一种服务性的政府行为，其出发点和归宿均为最大限度地保障广大纳税人的合法权益，为纳税人基本权利的自由发展和保护提供广阔的空间。宪政要求政府的财政行为以公共利益和为社会提供公共服务为依归。从纳税人是税收之源，是政府官员的“衣食父母”的角度来看，国家保护纳税人权利是理所当然的。国家和