以“三优三保”为抓手 注重“四规融合”更好地服务区域发展

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1、以“三优三保”为抓手注重“四规融合”更好地服务区域发展今年以来，为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，深化苏州市城乡发展一体化综合改革，苏州市政府提出了“三优三保”行动实施方案，要求在严格保护耕地和基本农田的前提下，优化国土空间开发格局，促进土地节约集约利用，推动经济发展方式加快转变。目前该行动方案已经省政府批复纳入江苏省节约集约用地“双提升”行动计划。同时苏州市又被住建部、国土部列为全国首批14个划定城镇开发边界试点城市之一，对苏州市“四规融合”工作，提出了具体要求。在此背景下，面对高新区土地资源日趋紧缺和经济发展需求间的矛盾，如何进一步优化

2、国土空间开发格局，促进“四规融合”，保障发展空间；如何挖掘存量土地潜力，提高土地节约集约利用水平，促进经济发展方式的转变，成为摆在高新区政府和各部门面前亟待解决的重大课题。我们就此问题展开了专题研究，现将调研情况报告如下：一、当前高新区土地资源保护与发展面临的几个主要问题1、土地开发强度高，规划建设用地扩展空间小。截至2013年底，高新区建设用地总面积为176891亩，土地开发强度已达到35%，超过了江苏省宜居城市土地开发强度30%的极限值。土地利用总体规划确定至2020年末高新区建设用地总规模为194925亩，实际建设用地规模已达到规划目标的91%。

3、新增建设用地总规模为38252亩(包括规划流量指标11046亩)，扣除已用掉的规划指标7976亩，剩余新增建设用地规划指标总量为30276亩（其中约1万多亩规划流量指标需要通过农村建设用地拆旧复垦后归还）。而根据高新区城乡一体化规划，至2030年，高新区城乡规划建设用地总量为143平方公里（即214500亩），与土地利用总体规划确定的到2020年末高新区建设用地总规模相比，差19575亩。从土地利用规划空间来看，目前高新区允许建设区以外97%为基本农田保护区、林业用地区等限制建设区，剩余可供建设用地扩展的空间较小，发展受限。2、各项规划间衔接不够，土地

4、规划要素破碎化现象严重长期以来，由于行政管理体制等方面原因，高新区土地利用总体规划与经济社会发展规划、城乡规划、生态保护规划等不能有效衔接，经常会出现因项目选址不符合土地利用总体规划而频繁调整土地规划的情况，增加了时间、行政成本，影响了土地规划的严肃性、权威性。通过对比土地利用规划和城乡总体规划发现，在土地利用规划中规划为建设预留区，而在城乡规划中规划为生态保护用地的共有15788亩；在城乡规划中规划为建设用地，而在土地利用规划中为农田或一般农田的共有17000亩；另外，虽然“两规”都规划为建设用地，但因地块不完整，无法实现利用的共有5090亩。“两规

5、”的不融合也造成了土地规划建设空间和基本农田保护地块的破碎化现象。根据土地利用总体规划，我区建设预留区被分散布置在各个板块，虽然满足了每个板块近期个别项目的需求，但无法形成规模效应，不利于打造集中成片的区域，不利于土地价值的最大化。同时全区划定的基本农田平均图斑面积为12.7亩，基本农田集中连片程度较低，既不利于基本农田的保护，也不利于土地节约集约利用。3、耕地和基本农田保护压力大，土地后备资源不足省市确定高新区到2020年耕地保有义务量和基本农田保护责任目标分别为10.48万亩和5.17万亩，而今年国家土地专项审计初步认定高新区实际耕地保有量为8.5

6、3万亩（其中耕地面积为48310.5亩，可调整耕地面积为33348.3亩，2011-2013年易地补充耕地面积为3594亩），未达到耕地保有义务量目标。划定基本农田保护面积为5.195万亩，尽管比上级下达的基本农田保护任务多保了250亩，但与保护标准和要求相比还有一定差距。与现状耕地总量对比，高新区耕地保有量和基本农田中分别有40%、50％以上是可调整地类（现状为园地、林地和坑塘水面），部分耕地和基本农田还存在抛荒、被占用现象。此外，高新区“四个百万亩”用地总面积为124191亩，苏州市将对“四个百万亩”用地实行“用途管制，占补平衡”。这就意味着除了耕

7、地和基本农田红线外，又多了一条农业生态红线。另一方面，高新区耕地后备资源严重不足，未利用地中大多为河流和湖泊水面，耕地占补平衡几乎全部依靠购买易地调剂指标实现。随着补充耕地指标公开交易的实施，易地占补平衡的难度越来越大，成本也越来越高（目前，成交最高价为12万元/亩）。4、土地利用依然粗放低效，节约集约用地水平有待提高。一是经济发展仍然依赖土地增量。2013年高新区单位GDP建设用地占用下降率为4.5%，未达到苏州市政府下达给高新区7.2%的年度目标值；存量土地供地率为39%，低于全市54%的平均水平。可见，高新区经济的增长仍然是以土地增量作为主要载体

8、，土地经济的发展模式未得到根本转变。二是土地利用效率不高。通过多年努力，高新区批次供地率和供后