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1、黄石市部门预算编制改革的实践与思考涂红星〔摘 要〕 编制部门预算是财政公共化趋势不断增强的集中反映,符合公共财政框架的基本要求。黄石市从2002年起对部门预算的编制改革进行了积极有效的探索,经过四年的试编工作,部门预算编制改革工作已经初见成效。但由于这项工作开展的时间短,没有现成的经验可供借鉴,因此在改革过程中难免会出现一些问题,必须针对这些问题采取有效的措施,使部门预算发挥出它的效能。〔关键词〕 部门预算;改革;思考所谓部门预算就是指部门依据国家有关政策法规及其行使职能的需要,由基础预算单位编制,逐级上报、审核、汇总,经财政部门审核后提交立法机关(在我国是人民代表大会)依法批准的涵盖部门各项
2、收支的综合财政计划,通俗地讲,就是一个部门一本预算。与传统的预算制度相比,部门预算是综合预算、零基预算、细化预算和刚性预算。我国1995年出台的《预算法》明确提出编制部门预算的要求,2000年开始推行中央和地方的部门预算改革,中央有关部门带头试编了部门预算。其后全国不同层次的地方财政也纷纷进行了部门预算改革试点,为我国全面推行部门预算奠定了良好的基础。经过六年来的探索,我国初步建立起了部门预算、政府采购、国库集中支付制度三位一体的公共财政框架,而作为财政三项改革之首的部门预算,它的实施标志着现阶段我国财政管理重心发生了重大转变,即从过去的重收入管理转移到了收入与支出管理并重,而且更加重视支出管
3、理的阶段。2003年湖北省委、省政府决定在省委办公厅、省政府办公厅、省计委、省财政厅等10个省直单位进行比较规范的部门预算改革试点,拉开了湖北省部门预算编制改革工作的序幕。黄石市从2002年起对部门预算的编制改革进行了积极有效的探索,经过三年的试编工作,到2005年我市已经在公检法司、纪委、人事、财政等15家单位推行了完全部门预算。在今年“两会”市财政报告中指出,2006年部门预算改革按照“收入全额上缴、支出定额核拨、预算内外统筹、收支彻底脱钩”的总体思路,将新增33家市直单位推行完全部门预算,使纳入到部门预算的单位增加到48家,到2007年全市所有党政群机关将全部推行完全部门预算。四年来的实
4、践表明,全市部门预算改革显示出强大的生命力,它符合公共财政基本框架的要求,对提高资金的使用效益,优化支出结构,监督政府机关的收支行为,都起到了巨大的推动作用。但同时在预算编制过程中,由于受各种因素的影响,部门预算的编制还存在许多问题和不足,严重的制约了部门预算效能的发挥。一、部门预算编制改革中存在的主要问题1、部门预算认识不统一。在调查中发现,有少数单位部门对预算的编制工作重视程度不够,预算管理意识不强,存在着搞政绩工程、搞形象工程,为了上级检查,为了预算而预算的应付现象;有些单位预算法定性意识较差,认为财政支出包揽过多,限制了本部门对资金的调度权,因而对部门预算的执行意见多,抵触情绪大;有些
5、预算收入不足的单位部门,按照定员定额标准测算后日常经费得不到保障,因而对部门预算不积极配合。这种认识上的不统一,必然导致在预算执行中缺乏自我约束,随意性大,使部门预算失去了本来应有的作用。2、部门预算编制不科学。主要体现在三个方面:一是编制方法不科学。有很多单位对本部门现有的资源、人员以及收支状况等信息掌握不够,还习惯于采用“基数加增长”的传统预算编制方法,在调查中发现,没有一个单位部门真正采用标准收入测算、零基预算、绩效预算等科学的预算编制方法;二是编制内容不完整。有很多单位没有将所有的收入全部纳入到预算收入中来,部分收入游离在部门预算之外,普遍存在的是隐瞒预算外收入和上年结余,使预算外收入
6、和上年结余成为调整预算平衡的秘密准备;三是支出结构不统一。现行的部门预算包括基本支出预算和项目支出预算两部分,由于对基本支出和项目支出理解的偏差,各部门在实际编制过程中很难划清两者的界限。甚至有些部门出于某种特殊的目的,人为地造成基本支出挤占项目支出,或者项目支出挤占基本支出的现象。3、预算外资金管理不完善。由于长期以来我国财政体制上的原因,财政预算内外资金管理存在“两张皮”现象,相当多的预算外资金和制度外资金游离于预算管理之外。在实践中对预算外资金普遍采用“收支两条线”管理,带有自收自支的性质,这违背了综合预算的原则,由于预算外资金与本部门自身利益息息相关,导致一些单位部门在组织收入过程中,
7、重预算外收入,轻预算内收入,乱收乱罚行为屡禁不止,腐败现象难以根除。4、部门预算执行不严格。重预算,轻执行的现象普遍存在,缺乏科学的绩效评价机制。有些收入较好的单位,在预算执行过程中,不严格按照现行的各项规章制度,自行扩大人员津补贴、各种福利费的发放数额;有些单位在基本支出不能得到保证的情况下,擅自改变资金的用途,将用于项目的资金来弥补基本支出资金的不足;有些单位由于收支缺口较大,无法实现收支平衡
