我国自由贸易港区政策之论证分析--以高雄港为例-国立中山大学

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1、我國自由貿易港區政策之論證分析--以高雄港為例魯炳炎(東華公行所助理教授)胡滌生(東華公行所碩士生)壹、前言近年來企業全球運籌管理發展快速，國際貿易活動因全球化佈局，降低整個供應鏈的庫存量、營運成本、耗費時間、潛在成本、風險及危機(賴宣名，2002:21)；這已使得原料、產品、人力、技術、倉儲、運輸及配送(distribution)都可以在不同的國家緊密串聯的進行，以達成整體營運與低廉有效的最適資源配置狀態(王明仁，2003:4.2)。因此，國家在這種國際企業的供應鏈環節中，彼此的競爭就必須以自由化營造國際貿易的無障礙空間，才能夠掌握跨國產銷營運的脈動。有鑑於此

2、，政府乃從2002年起積極推動自由貿易港區的劃設諞定，以創造物流轉運及高附加價值加工的利基，提升台灣的國際競爭力，並實現全球運籌中心的政策目標(魯炳炎，2003a)。傳統的政策分析多半依循邏輯實證的方式進行，先行界定問題的明確範圍，然後設定依據偏好順序排列政策目標，蒐集資訊，設計完整的政策備選方案，從立案假定中提出分析構想，大都採成本效益的量化分析，進而按模型標準來選擇最佳方案的評估方式做為政策建議；然而，Majone(1989:46)認為這種決策途徑僅限於評選分析的用途。因此，政策分析者的主要活動並不是方案設計的科學設計，而是政策內容的辯論與說服，通常稱之為政

3、策分析的論證途徑(theargumentativeapproachofpolicyanalysis)(丘昌泰，2000:394)。由於受到時空變遷、人文環境、非計量的政治因素等影響，而隨時有著不同的需求、欲望與動機等所構建出來的問題情境，每天都有新生事件發生，往往邏輯實證中的政策相關知識隨著動態，就需採取評估介於「因變數」(dependentvariables)的目的(ends)與「依變數」(independentvariables)的手段(means)之間的特質(Dunn,1994:3)。那麼，運用決策途徑對於政策分析的限制式或假設條件也會增多，更難正確估計決

4、策的所望目標；所以，選擇論證分析的模式對於問題情境的解釋較具有實質性的意義。爰此，本文嘗試運用WilliamN.Dunn的政策論證模型進行高雄港自由貿易港區政策的論證分析，有別於傳統的決策分析途徑；此乃透過既往的正反兩造「主客辯證」之論證模式，為政策主張檢證合理性的解釋，藉以「鑑古知今」的概念，探討達成政策目標可能需要注意的問題。貳、自由貿易港區政策之緣起與概述28目前世界上有六百多個自由貿易港，遠自荷蘭、美國，乃至鄰近的新加坡、香港、大陸、日本、韓國和菲律賓，都有自由貿易港或類似的貿易經濟區，且皆成為主導國際間貿易之樞紐及集散、交易中心，說明了實施自由貿易港的

5、具體成效，以及我國推動自由貿易港制度的迫切性。自由貿易港既為國外所先實施，規劃設計時自應先參酌國外之經驗，擷取可採之優點，但各國基於其本身之條件及背景所發展出來之自由貿易港區運作及管理模式各有不同，故選取世界上具代表性之國家或地區發展經驗作為借鏡，除有助於瞭解本身之不足外，亦可作為政策規劃、調整及改進之指引，制訂出適合我國施行之自由貿易港區法規，始足迎接鄰近自由貿易港之挑戰(經建會，2003a;2003b)。我國「自由貿易港區設置管理條例」係於2003年7日18日立法院三讀通，同年7日23日公布實施，該條例共有43條，概分為「總則」、「劃設與管理」、「貨物自由流

6、通」、「自主事業」、「租稅措施」、「入出境及入出區許可」、「罰則」等範疇。專責規劃的行政院經建會(2003c)認為本條例主要目的是為了解決跨國營運活動的三個障礙；「通關」、「租稅」及「自由流通」，其變革的精神則在於行政程序的簡化，以及「境內關外」概念的引進，草案規定貨物自國外進入自由港區，將免徵包括商港法規定的商港服務費在內的關稅、貨物稅及營業稅，這種免稅區的定位是為了避免租稅造成競爭上的障礙，而不是積極的租稅優惠。根據該條例的規定，自由貿易港區內的事業，包括貿易、倉儲、物流、組裝、重整、包裝、修配、加工、製造、展示或技術性服務事業，而其週邊的支援性及輔助性事業

7、，例如裝卸、承攬運送、報關服務、金融、餐飲、旅館、會議等事業，也都應該可以適用於該條例(經建會，2003d)。在港區申設的條件方面，依經建會(2003c)的簡報顯示，為符合劃設自由港區之營運效益，參考國外自由貿易港區設置經驗，在國際機場、國際港口管制區域外，申請劃設為自由港區之土地面積原則上應達30公頃以上，且國際機場、國際港口管制區域毗鄰之公、私有土地，原則上應與國際機場、國際港口管制區域土地相連接寬度達30公尺以上，以利整體開發與運用。此外，土地必須鄰近國際機場、國際港口管制區域但為道路、水路分隔，仍可與國際機場、國際港口管制區域形成封閉之區域者；或與管制區

8、域間得闢設長度一公里以內